推动河北省经济可持续发展的财税政策建议

文/薛 霖

一、制约河北省经济可持续发展的主要因素分析

（一）矿产资源的迅速枯竭使经济可持续发展受到严重威胁

河北省拥有丰富的矿产资源，但人均拥有量却不多。主要矿产资源如煤炭、铁矿、石油（天然气）、铜矿人均探明储量仅分别占全国平均水平的67%、78%、41%、35%。而且长期以来河北省对矿产资源保护政策及措施的不完善，造成矿产资源无序开采、甚至乱开滥采现象屡禁不止，大量矿产资源正面临迅速枯竭的窘境。据专家预测，到2020年，河北省45种重要矿产资源中，可以保证或基本保证的仅有26种，短缺或严重短缺的将达19种。届时依赖进口的矿产资源将达到36种，到2030年则可能增加到42至43种。尤其是关系全省经济安全的铁矿石、氧化铝等重要矿产资源将长期短缺。在当前科技创新能力依然薄弱的情况下，矿产资源的迅速枯竭对河北省经济的可持续发展构成了严重威胁。

（二）极低的资源利用率使经济可持续发展遭遇重大障碍

多年以来，河北省经济发展一直呈现出粗放式高速增长的态势。这种建立在对自然资源和环境长期高强度开发基础上的发展模式，使河北省资源与环境状况已不堪重负。据国家环境保护部资料，2012年，河北省以消耗全国总消耗量中9%的原煤、11%的铁矿石、8%的钢材、6%的氧化铝以及9%的水泥，却仅仅创造了全国5%的GDP。这个差距非常显著，河北省每公斤标准煤能源产生的GDP为18.6元，全国平均水平为38.6元，而广东为55.8元，是河北省的3.1倍。河北省人口众多，所有资源能源的人均拥有量不到国家平均水平的70%。如此资源依附型、高耗能、低效率的经济发展模式无疑成为河北省经济可持续发展的严重障碍。

（三）较高的成本代价使循环经济的规模化发展受到高度制约

河北省人均资源严重短缺，各级政府一直在倡导发展循环经济，但因受多方面因素影响，目前河北省循环经济仍处于起步阶段。这些因素主要有：一是价格障碍。由于初次资源和再生资源的价格形成机制不同，在河北省矿业生产中，普遍存在着矿藏资源价格过低和矿业生产支付环境成本过低的现象，而在原材料回收、加工、再生环节中却要付出较高的环保成本，最终造成了原材料价格显著偏低，再生资源在价格和性能上缺乏优势，因而使循环经济生产方式在市场经济的条件下很难自发形成。二是成本障碍。目前河北省在环境污染的预防和治理上尚未建立起严格的监管机制，企业或其他污染者支付的排污费不仅远远低于污染损害补偿费用，甚至也明显低于污染治理费用，这就使废弃物排放具有显著的外部性。如果我们不能将这种外部成本内部化，循环型生产的效益就不能显现，成本也很难回收。三是制度障碍。目前河北省尚未形成有利于循环经济发展的制度环境，尤其是违法成本远远低于守法成本，因而使循环经济的发展孤掌难鸣，步履维艰。四是政策障碍。对再生资源的分类回收、建立不易回收的废旧物资回收处理费用机制等市场失灵的领域，在企业缺乏积极性的情况下，需要政府政策引导和政策激励，但目前河北省还没有建立起这样的机制。五是技术障碍。目前河北省在提高资源利用效率的某些技术领域虽然取得了一些突破，但从总体上看，循环经济科学技术的研究、应用依然比较滞后，依然缺乏强大的技术支撑体系，对促进资源循环利用及废弃物资源化、减量化、无害化处理仍未发挥出应有的推动作用。这些因素在很大程度上加大了循环经济的实施成本而使其规模化发展受到高度制约。

（四）科技创新投入不足使经济可持续发展缺乏强力支撑

长期以来，由于受财力等多方面条件的限制，河北省的科技创新投入一直处于严重不足状态。据2012年《中国统计年鉴》显示，河北省财政科研支出占GDP的比例多年来一直在0.6%左右。而广东、上海、山东等发达省市的这一比例一直保持在2%以上。财政对科技创新投入不足造成的直接后果是河北省企业越来越依赖于外省或国外技术，技术含量要求高的设备投资中约有60%依赖进口，特别是高科技含量的关键性装备基本上依赖进口。据有关资料显示，河北省企业对外技术依存度高达40%，而上海、广东等省市这一指标仅为10%左右。财政投入不足造成科技创新能力的明显弱势，使河北省经济可持续发展严重缺乏强有力的支撑。

（五）缓慢的产业结构升级使经济可持续发展难展腾飞之翅

改革开放以来，河北省国民经济发展取得了巨大成就，三类产业结构的调整与优化也不断迈出新步伐，但产业结构升级换代却依然非常缓慢。其主要表现为企业自主创新能力普遍较弱，低技术含量产品过剩，出口侧重加工；大量投资集中于房地产、能源、资源开发或粗加工等技术需求较低的产业；大量关键技术依赖进口；以高投入、高能耗、高污染为代价，而生产的只具极低附加值的产品与别国经过深加工、资源耗用率极低的高附加值产品形成极不平等的贸易交换等。这些严重影响产业结构升级的现象，反映了河北省许多地方一直习惯性地走着用矿产资源和低技术含量产品换取财富的“捷径”，狂热地追求着经济的短期繁荣，而得到的却是被严重污染的天空、河流，迅速枯竭的矿产资源和不可复耕的土地，最终使河北省经济可持续发展难以实现。

（六）可再生能源开发利用不足使经济可持续发展路子越走越窄

可再生能源包括风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。随着全球化能源危机的出现，世界各国尤其是经济发达国家都把目光投向了可再生能源开发利用上，并将其纳入国家经济可持续发展规划。近年来，省政府对可再生能源也给予了前所未有的高度关注，全省可再生能源开发利用步入了新的历史发展时期。但从总体上看，由于河北省可再生能源开发时间短、科技含量低、投资风险大、能量密度低、资源分散，以及财政支持力度不够等因素影响，目前河北省可再生能源的开发利用仍处于缓慢的初级发展阶段，并未真正变成各级地方政府和广大民众普遍的自觉的行动。这种现象若不尽快改变，必然会导致河北省经济可持续发展的路子越走越窄。

（七）不断恶化的生态环境使经济可持续发展背上沉重包袱

在经济粗放式发展的大环境下，推动经济“高速”增长的基础动力往往是拼资源、拼环境。当资源枯竭、环境恶化到终极，这种“高速”发展之路也就走到了尽头。尽管中央和省政府已深刻认识到这一点，将“节能降耗”纳入“十二五”经济社会发展的主要目标，但从大的方面看，河北省“节能降耗”仅停留在阶段性和局部性，许多地方由于配套政策措施不完善、专门的生态税收体系尚未建立、惩治力度不够及政绩考核仍未摆脱追求GDP束缚等影响，河北省不少地方尤其是经济欠发达地区高耗能、高污染企业仍大量存在。这种节能降耗“上热下冷”现象，在加快矿产资源枯竭速度的同时，不仅使生态环境不断恶化，而且使河北省经济可持续发展背上了沉重包袱。

二、支持经济可持续发展的财税政策建议

（一）健全机制，规范管理，促使自然资源高效、有序开发

1.全面推行矿产资源有偿使用制度。将当前矿山开采权无偿和有偿取得的“双轨制”统一为有偿取得，实现矿山开采权的资产化管理。与此同时，还必须积极推进矿山开采权信息的公开化，营造公平、公开、公正的市场环境，逐步形成统一、开放、有序的矿山开采权市场，真正实现矿产资源国家所有在经济上的权益，并使资源向优势企业集中。

2.强化资源税调控功能。一是应提高矿产资源税征收标准。目前河北省虽然对部分矿产资源税赋进行了一些调整，但由于调整幅度过小，资源税征收标准与企业获取的高额利润依然很不相称，长期以来税赋过轻造成的种种负面影响还远远没有得到消除。根据国外经验和河北省实际情况，应进一步适当提高非再生性、非替代性、稀缺性的资源税率，对环境造成污染和破坏的产品课以重税，以此限制掠夺性开采与开发。二是应扩大资源税的征收范围，将那些必须加以保护开发和利用的资源，如土地、海洋、森林、草原、滩涂、淡水和地热等，也列入征收资源税征收范围，使资源税真正发挥对有限自然资源的保护功能。

3.改进和完善资源税征管办法。一是改资源税从量征收为从价征收，使国家和地方财政能够从矿产资源价格的不断上涨中分享到应有的收益。二是将矿产资源税税率与资源回收率和环境修复情况挂钩，按资源回收率和环境修复指标确定相应的税率标准。资源回收率越低，环境修复程度越差，资源税率就越高，从税收上促使企业提高资源的回收率。三是对矿山企业因开采高品位矿石而带来的远远高于其他企业的利润征收“特别收益金”，用以调节因矿石品位不同而引起单位税额与收益比率的较大差异，有效抑制矿山开采企业采富弃贫等现象。四是建立矿业企业矿区环境治理和生态恢复的责任机制，强制规定企业从销售收入中提取一部分资金用于矿山的环境恢复、生态补偿以及资源枯竭后的转产，这是其他市场经济国家矿产使用的一般做法，也是建立资源节约型和环境友好型社会的必然要求。五是统一现行资源税征收标准，改变目前不同地方矿产资源税征收标准存在较大差异的现象，以促进地区间的公平竞争及区域经济的平衡发展。

4.提高矿产资源综合利用率。矿产资源是有限的，为了让有限的资源发挥出最大限度的作用，国家应在经济、技术上提供优惠政策，鼓励企业不断提高利用矿产资源的技术水平，包括改进、改革采矿方法，提高选矿、冶炼的工艺技术水平，努力探索综合回收、综合利用的新方法、新工艺、新技术，充分开发质量或品位较差的资源，搞好尾矿、废石的综合利用，变废为宝，不断提高资源的回收率和综合利用率。对从废石(矸石)中回收矿产品的，可以免缴矿产资源补偿费；对从尾矿中回收矿产品，开采未达到工业品位或者未计算储量的低品位矿产资源，可以减缴矿产资源补偿费；对企业生产的原料中掺有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰，以及用其他废渣生产的建材产品和利用废液(渣)生产黄金、白银的免征增值税；对治理污染及资源综合利用的投资项目，免征固定资产投资方向调节税；对以废物为原料的企业在一定时期内减免所得税等等，从而使矿产资源非正常人为损失减至最低限度，使有限的矿产资源最大限度地发挥作用。

（二）政策引导，资金扶持，促使循环经济稳步发展

1.加大财政投入力度。目前循环经济技术及市场机制还很不成熟，企业独自研发、应用、推广循环经济技术，资金投入和风险都比较大，再利用和再生利用的原料在性能和价格上也缺乏优势，这些都必然会使以经济效益最大化为目标的企业发展循环经济的积极性严重受挫。要从根本上解决这一问题，各级政府就必须进一步调整财政支出结构，加大对循环经济发展尤其是初级发展阶段的支持力度，对循环经济共性和关键技术的研究开发、推广利用、示范试点、宣传培训等给予更多的资金支持，并积极引进和消化、吸收国外先进技术，组织开发能源节约和替代技术、废物综合利用技术、可回收利用材料回收处理技术等等，尽可能为企业发展循环经济创造良好的内外部环境，不断提高其发展循环经济技术支撑能力和创新能力，最终达到有效推动经济可持续发展之目的。

2.构建污染治理机制。在这方面应进一步明确中央政府和地方政府环境保护的责任，明确企业的环保责任及污染治理责任，按照“污染者付费、利用者补偿”的原则，大力推进生态环境的有偿使用制度。长期以来，由于河北省排污收费标准严重偏低，导致一些企业宁愿花钱缴纳排污费，也不愿治理污染，甚至闲置污染处理设施。要根治这一现象，就必须按照“排污费高于污染治理成本”的原则，较大幅度地提高现行排污费收费标准，并统一按照预算内资金专项用于支持循环经济发展。此外，还应实施可出售的污染许可证制度，建立生产者责任延伸机制，通过政策调整，更多地利用市场机制实现企业和个人对环境保护的外部成本内部化，引导人们自觉节约资源和保护环境。同时应配套相应的针对性政策，使其违规成本远远超过违规所得，从经济利益上约束排污者的行为，减少污染物的排放，从而促使企业从生产理念、工艺设计、产品设计等环节全面走上循环经济之路。

3.推行政府绿色采购制度。政府绿色采购制度对可持续消费乃至可持续生产具有十分重要的引导作用。由于政府绿色采购具有量大面广的特点，必然会使政府成为倍受生产企业及供应商青睐的市场上的最大客户，他们会因此积极采取措施增强其产品的绿色度，不断提高企业管理及科技创新水平，节约能源资源，减少污染物排放，因而还有利于可持续生产体系和消费体系的形成。同时，政府绿色采购还对普通消费者具有极强的引导和示范作用。近年来，河北省政府采购范围和规模不断扩大，以节约资源、保护环境为宗旨的政府绿色采购必须尽快提上议事日程，明确规定购买循环经济产品的法定比例，对资源循环再生产品、环境标志产品和其他节能、节水、节约资源的“绿色产品”实行优先购买政策。通过政府作为最大购买团体对社会绿色消费的推动和示范作用，鼓励企业清洁生产，引导社会团体及公众积极参与绿色消费活动，自觉购买绿色产品，从而达到以最少的资源能源消耗和最低的污染物排放，取得最大的经济和社会效益。

4.实施财政补贴和财政信贷政策。企业为发展循环经济必然会在科技研发、设备购进等方面投入较多的资金，这些资金回笼较慢，且企业效益小于社会效益。为此，政府有责任通过物价补贴、财政贴息或税前还贷等手段对这些企业给予适当补贴。同时在融资渠道不畅的情况下，还应出台为企业提供政策性银行低息贷款、贷款贴息等优惠信贷政策。此外，还应建立环境保护绿色银行可行性论证制度，努力从根本上解决企业清洁生产、环境保护信贷资金落实难问题，为企业从事绿色生产提供必要的资金保障。

5.完善税收优惠政策。一是完善资源税改革。改革的着力点应体现在提高资源利用率、遏制过度开采与浪费、保障可持续发展和推动循环经济的发展上。二是改革消费税。对污染环境的消费行为，可以通过对生产企业征收环境保护税和消费税的方式，提高其生产成本，进而达到提高个人消费成本、抑制消费总量之目的。三是研究开征环境保护税，通过强化纳税人的环保行为，引导企业与个人放弃或收敛破坏环境的生产活动和消费行为，同时为国家发展循环经济提供更多的财力支持。

（三）投资带动，激励创新，加快建设创新型大省

1.合理划分省级和地市财政科技投入的界限。省级财政科技投入范围主要应包括基础技术研究、高端科技研究，影响全省和行业发展的关键、共性技术研究和科技基础条件平台建设、国际科技合作等等。地市财政科技投入应着重解决影响区域发展及提高区域产业竞争力的有关科技问题，尤其是科技成果转化和技术推广、环境建设及科学普及等方面的问题。

2.把科技创新投入作为政府财政预算保障的重点。确保其投入增幅明显高于经常性收入的增幅，确保财政科技创新投入占GDP的比例逐年提高。

3.通过财政补贴和贷款贴息等方式对重点行业、重点企业、重点项目的技术改造给予资金支持，并以此带动社会投资和银行贷款向科技创新倾斜，构建多渠道、多层次的科技创新投入体系。

4.全面贯彻落实国家关于促进企业自主创新、加速科技成果转化、鼓励高新技术企业发展等方面的税收优惠政策。把税收优惠的重点集中在高新技术的研究、开发和应用推广上，鼓励企业开发新产品、新工艺和新技术，加大对技术进步的投入。

5.改变政府包揽全部科研经费的做法，对政府资助的共性技术研究实行成本分摊的方式，即对国民经济发展的重要程度越高，应用范围越广，越处于研发早期阶段的共性技术项目，政府承担的经费比例越高，反之则越低。这样不仅有利于调动各方面的积极性，集中力量进行科研攻关，而且会促使大规模的自主创新活动成为经济增长的强劲驱动力。

（四）调整结构，强化导向，促使产业结构优化升级

1.按照国家产业政策的要求，逐年增加对农业、能源、交通、重要原材料和水利等基础产业的投资。大力支持高新技术产业、新型支柱型产业和国有企业改组改造，支持衰退产业尽快退出生产和消费领域。

2.通过财政贴息、加速折旧等方式，调整市场经济主体的行为。引导社会资本投向，促进企业技术进步和增长方式的转变，以及社会资源在各次产业中的合理配置。

3.充分体现国家产业政策，逐步实现税收优惠政策由区域倾斜向产业倾斜的转变。如改变企业所得税按行政隶属关系征收的办法，实行统一征收，按比例分成，促进企业跨行业、跨地区重组，优化企业组织结构；实现产业的税收优惠调节多元化，注意运用加速折旧、纳税扣除、税收信贷等间接优惠方式；对需要限制和压缩的产业通过加成征收、税收附加、征收消费税、投资方向调节税等方式，增加税收抑制力度，促使其转产或减产，确保三类产业健康协调发展，逐步形成以农业为基础，以高新技术产业为先导，以基础产业和制造业为支撑，服务业全面发展的产业格局，促进国民经济可持续发展。

（五）明确目标，全力推进，充分利用可再生能源

1.认真贯彻落实《可再生能源法》。明确发展可再生能源的战略地位，把可再生能源发展目标纳入国民经济发展规划及各级政府重要工作考核目标，逐步提高可再生能源在河北省全部资源利用总量中的比率。

2.设立可再生能源发展基金。加大各级政府的直接投资力度，尤其是在国家高技术产业化和重大装备扶持项目中要尽可能地安排可再生能源专项资金，重点支持风力发电、太阳能发电和生物质能利用技术的产业化和设备制造。

3.通过税收优惠政策，激励可再生能源企业加快发展。如通过减免增值税对相关企业可再生能源开发利用设备的生产、销售和利用可再生能源生产的电力等产品给予税收优惠，通过减免部分企业所得税对发展可再生能源的企业给予激励，促使其做大做强等。

4.加大对可再生能源相关研发和成果转化的支持力度，逐步形成可再生能源技术的持续创新能力。

5.通过政府采购、财政补贴及价格调控等手段，激励全体社会成员充分使用风能、太阳能、地热能、水电、沼气、生物质能等可再生能源产品，促使可再生能源的开发利用在河北省早日变成最为广泛的全民行动。

（六）搭建平台，落实国策，全面构建资源节约型社会

1.将鼓励节约能源资源纳入公共财政支持的范围。在经常性支出预算中设立节能支出科目，主要用于节能科技的研究与开发、节能技术的示范与推广、节能教育和培训及节能管理监督体系的建设等。在建设性预算中，应加大财政节能投资的力度，充分发挥政府的政策导向作用，促进节能技术进步和节能效率的提高。

2.不断完善政府间财政转移支付制度。扩大省直管县范围，有效缩小区域之间的节能差距，确保节能工作在全省范围内广泛深入推开。

3.加大节能产品的认证力度。规范节能产品市场，并通过政府绿色采购为节能产品的运用和推广搭建制度平台，通过财政补贴手段为节能产品走向千家万户筑桥铺路，从根本上促使节能产品的运用成为全体社会成员的自觉行动。

4.进一步完善促进节能投资的税收政策。如在促进节能投资上，对生产和制造节能设备和产品的企业，给予一定的企业所得税间接优惠政策，由以往的降低所得税率、减免所得税或所得税返还等直接减免向税前抵扣、加速折旧等间接减免过渡，以更有效地调动企业扩大再生产的积极性。

（七）铲除障碍，构筑和谐，打造优美生态环境

1.充分发挥各级政府在环保事业中的主导作用。将环境保护纳入公共财政体系框架，并随经济发展确保逐年增长，以法定渠道为环境保护提供财力支撑。在资金的使用上，应着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加大对区域性、流域性污染防治及污染防治新技术、新工艺开发和应用的支持力度。

2.充分利用财政融资的杠杆作用，尽快建立稳妥高效的环保投融资体制。吸引更多的社会资金进入环境保护领域，不断增强信贷融资的支持力度和效率，为环境保护走向资本市场创造条件。

3.加大对污染环境企业的惩治力度。令其排污成本远远高于污染治理成本，将企业环境污染的外部成本内部化、社会成本企业化。只有这样，才能确保河北省经济可持续发展甩掉沉重包袱而轻装上阵。

4.逐步从可获取稳定收入的经营性环保领域退出。以授权经营的方式交由企业（包括外商及所有内资企业）投资和运营，同时通过制定合理的收费标准和价格体系，确保投资者能够获得社会平均利润率，在逐步实现环境保护的产业化的同时，建立起多层次的环保长效机制。

5.扩大资源税的征收范围。针对河北省资源税征收范围过窄、难以遏制对自然资源过度开采的现实，目前应尽快将部分存量已处于临界水平，进一步消耗会严重影响其存量，或再生能力已受到明显损害的资源，如水资源、森林资源、草原资源等纳入资源税征收范围，并对不可再生性、不可替代性、稀缺性资源课以重税。