国库集中支付运行中存在的问题及建议

于书红

（中国人民银行白山市中心支行，吉林白山 134300）

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国库集中支付运行中存在的问题及建议

于书红

（中国人民银行白山市中心支行，吉林白山 134300）

国库集中支付系统投入使用，有利于增强政府的宏观调控能力，加强财政监管，提高财政资金使用效益，有效防止单位挤占、挪用和截留财政资金，有利于从源头上预防和遏制腐败现象的滋生，对我国财政国库体制改革具有深远的意义。但是，随着国库集中支付系统在各级财政部门的全面铺开,其问题也逐渐暴露出来。日前，我们对白山市各级国库集中支付系统的运行情况进行了调查，发现问题并有针对性地提出建议及改进措施，以更好地推进国库集中支付系统在白山地区的运行，并对下一步在县级财政部门推广集中支付系统打下良好基础。

一、国库集中支付系统运行中存在的问题

（一）财政直接支付比重较低

按照规定，财政直接支付的范围包括工资支出、大宗物品或服务采购支出、工程采购支出（包括大型修缮、基本建设项目）、上级对下级的转移支付等项目，但从调查情况看，白山市财政直接支付的范围及比重尚处于低水平阶段，且范围和比例呈萎缩和下降趋势，这显然不符合国库集中支付改革的初衷。

（二）纳入改革的预算单位存在较多的现金支付情况

按照规定，预算单位购置国家规定的专项控制商品、使用上级专项资金等支出必须采取转帐结算方式，不得使用现金，如特殊情况需使用现金结算，要有上级部门文件依据。在国务院批准的《财政国库管理制度改革方案》中，也提出了对预算单位零星支出要采用银行卡支付的要求，其目的就在于尽量避免预算单位的现金支付情况。据调查，白山市纳入改革的预算单位现金支付的现象较为多见。

（三）预算单位从零余额账户向本单位其他账户划拨资金比例较大，大量财政性资金游离于国库之外

在改革之初,《白山市市级预算单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理暂行办法》规定，纳入国库集中支付改革的预算单位应对原有银行账户进行清理，允许预算单位开立一个用于财政授权支付的零余额账户，其性质按基本账户管理，其原有基本账户变更为专用账户。2008年《吉林省财政厅 中国人民银行长春中心支行关于进一步规范预算单位零余额账户管理的通知》文件对此做了变更，将预算单位开设的零余额账户按专用账户管理，预算单位的原基本账户保留。这一政策的放宽，造成预算单位零余额账户的资金大部分转移到其基本账户。据调查，在吉林银行广场支行开户的102家预算单位均保留了基本账户，而且基本账户的大量资金是从零余额账户转入的。由于转入基本账户的财政性资金与预算单位实际支出之间存在时间差，且何时支出由预算单位自行确定，这造成大量的财政性资金沉淀在商业银行预算单位账户，脱离了国库的监管。

（四）集中支付拨款不利于国库部门监督

集中支付是通过电子信息的方式处理拨款方式，大大的降低了财政资金风险，同时也有效的减少了国库部门工作量，然而这对国库监督管理工作造成了一定影响。实际业务处理中一笔集中支付拨款附带着很多明细项目，有时多达近千项，都是采取电子数据形式，具体拨款明细项目的审核较为困难，逐笔审核工作量十分巨大。我们在业务处理中发现在拨款凭证附带的明细中出现了借款类支出，而借款类支出不属于集中支付的处理范围，然而该笔集中支付拨款各种手续齐全，国库部门很难对此提出异议。

（五）集中支付系统有待升级

白山市财政局集中支付系统是针对TBS开发设计的，目前吉林省各级国库已采用较为先进的TCBS进行日常业务处理，现有的集中支付系统已不能满足新业务处理方式的要求。省市各级国库部门已多次与财政部门沟通协商，建议其改进现有的集中支付系统，增设该系统与TCBS的接口，使数据可以在两系统间交换，保证财政部门和国库部门业务处理的兼容性，而财政部门以经费紧张等各种借口推拖此事，使得先进的TCBS迟迟不能与集中支付系统对接。每天业务处理时，业务人员必须同时使用TCBS、TBS、集中支付三个系统才能完成一笔集中支付拨款的处理，业务处理手续相对繁杂，同时通过手工在各系统间进行数据处理，也带来了一些不安全因素。

（六）“额度控制”实际作用有限

集中支付拨款处理时需要导入额度信息，目的是为了防止透支，同时也可以监督财政资金使用。然而日常业务处理时，财政部门对于额度信息的处理过于随意，额度控制功能基本落空。国库部门业务人员在处理集中支付业务时，如果发现额度不足无法进行款项支拨，此时财政部门就可以根据需要任意下额度，从而使国库对集中支付款项监督功能失效，额度控制已无实际作用。

（七）对于集中支付问题的相关处罚措施不完善

根据银发《中国人民银行关于明确地方国库集中收付代理银行资格认定有关事项的通知》[2009]385号第四条规定，对于处理集中收付业务中出现的违法违规行为，人民银行分支机构应当进行处罚。而现实业务处理中无相关处罚的具体规定，相关规定的缺失给国库部门监督管理以及对集中支付业务的规范带来很大的不便。

二、对于改进国库集中支付工作的建议

（一）扩大财政直接支付范围，强化财政监督

为提高财政性资金支付效率，建立环节少、节奏快、效率高的财政资金运行机制，满足对财政性资金使用和监督的要求，应进一步扩大财政直接支付的比例和范围。一是将已明确纳入财政直接支付范围的全部资金实行直接支付，严格按照财政资金使用支付方式的要求，该采取财政直接支付方式的，不能因为各种原因而改用授权支付方式。二是进一步扩大财政直接支付范围，要采取有效措施将尚未纳入财政直接支付的其他政府采购资金全部纳入财政直接支付。三是试行全额拨款预算单位的全部预算资金纳入财政直接支付范围。

（二）进一步加强国库集中支付现金管理。

一是严格按照《现金管理暂行条例》的规定，对转账和支付现金的范围加以明确，减少预算单位现金支付量。二是要建立国库集中支付现金管理制度，切实加强现金使用管理。三是在预算单位推广使用银行卡。银行卡作为非现金支付的结算工具，具有减少现金流量、提高支付透明度、便于监控管理等特点，不仅方便持卡人，而且是加强财政财务管理的重要手段。四是加强现金管理使用的监督。财政、审计及人民银行等部门要加大对预算单位现金使用情况的监督检查。

（三）加强预算单位的账户管理，取消预算单位的基本账户

国库集中支付改革之所以出现这样那样的问题，其根本原因之一是预算单位不合理账户的存在，这是国库集中支付改革中的“顽疾”，必须要根治。2008年10月吉林省财政厅和中国人民银行长春中心支行联合下发了《关于进一步规范预算单位零余额账户管理的通知》，指出预算单位可以保留原基本账户，用于预算单位未纳入改革试点的财政性资金。我们认为，这是针对当前国库集中支付改革过程中出现的问题的一种暂时性解决措施，从国库集中支付改革的最终目标看，取消预算单位的基本账户才是解决问题的长久之计。为此我们建议，取消预算单位的所有账户，只保留其零余额账户作为基本账户使用。如因特殊业务需要，应提供相关的文件资料等，经当地财政局、人民银行批准后，建立专用账户，且规定专用账户的使用期限，处理完业务后，随即取消户，且规定专用账户的使用期限，处理完业务后，随即取消。

（四）加快集中支付系统升级，完善集中支付管理

一是加强集中支付业务处理制度建设，严格遵守集中支付业务处理范围要求，杜绝非集中支付科目在拨款明细中出现。同时调整系统设置，由系统自动识别非法科目。二是加快集中支付系统升级改造工作，增设集中支付系统与TCBS接口，保证两大系统信息交流顺畅，节省工作量，降低手工操作风险。三是鉴于额度控制已无实际作用，建议取消额度控制要求，或者强化管理，保证财政部门严格按照要求下发额度计划。

（五）完善监督处罚措施，加强国库部门的监管职能

相关部门应根据《中国人民银行关于明确地方国库集中收付代理银行资格认定有关事项的通知》精神，研究制定集中支付问题的具体处罚措施，规范集中支付管理，填补国库部门对集中支付业务监督管理的真空，加强业务处理的规范性，防范财政资金在集中支付环节可能出现的风险。进一步强化国库部门的监督检查权，加大国库对集中支付代理行的检查力度，杜绝集中支付业务处理中的各种风险隐患。

（责任编辑：刘晓鑫）

于书红，女，汉族，本科，中国人民银行白山市中心支行，经济师。