我国延迟退休年龄政策分析

张笑丽

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300071)

近年来，国外大部分国家开始讨论研究制定延迟退休年龄政策，有些国家甚至已经实施了延迟退休年龄政策。我国近几年综合考虑就业状况、人口结构变化状况并且结合国外有些国家延迟退休年龄的政策实践，也开始考虑逐步延迟退休年龄。相关的讨论一直在学术界和政策界进行着。2013年11月12日中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中规定了“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，把延迟退休年龄的讨论推向高潮，第一次明确了延迟退休年龄政策的顶层设计，我国延迟退休年龄政策渐进渐行。

随着人口老龄化程度的加深、人均预期寿命的延长，支持延迟退休年龄政策者认为源于20世纪50年代的现行退休年龄制度规定已经不适合目前我国的现实情况，并从受教育年限延长、人力资源利用等角度加以论证。尽管十八届三中全会已经对延迟退休年龄政策作出了顶层设计，但是还是有反对者从延迟退休年龄对就业和弱势群体利益影响的角度对该政策提出了反对意见。

下面在分析我国现行退休年龄规定的制度背景与当前的现实情况不相适应的基础上，从正反两个方面结合支持和反对延迟退休年龄的观点对延迟退休年龄政策作出详细的分析。

一、我国现行退休年龄规定的制度渊源

我国退休年龄的现行规定是“男工人年满60周岁，女工人年满50周岁，女干部年满55周岁。从事井下、高温、高空以及特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作的，退休年龄为男年满55周岁，女年满45周岁；因病或非因工致残，由医院开具证明并经劳动鉴定委员会确认完全丧失劳动能力的，退休年龄为男年满50周岁，女年满45周岁”。

最初对退休年龄做出规定的制度是1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，该条例对退休年龄的规定是“男工人与男职员年满60岁,一般工龄满25年,本企业工龄满5年；女工人与女职员年满50岁,一般工龄满20年,本企业工龄满5年”。此后的制度只是对退休年龄规定进行了小幅度的修改，并无较大的变动。1955年国务院颁布《关于国家机关工作人员退休暂行办法》修改了国家机关中女性工作人员的退休年龄，规定国家机关中的女性工作人员年满55岁退休。1957年国务院颁布的《关于工人、职员退休处理的暂行规定》统一了机关工作人员和工人的退休制度。

与现行退休年龄规定关系最直接的制度规定是1978年国务院颁布的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》。《关于安置老弱病残干部的暂行办法》对党政机关、群众团体、企事业单位中干部的退休年龄做出详细的规定，具体是满足“男年满60周岁,女年满55周岁,工作年限满10年；男年满50周岁,女年满45周岁,工作年限满10年,完全丧失工作能力；因工致残,完全丧失工作能力”这些条件者可以退休。《关于工人退休、退职的暂行办法》详细规定了党政机关、群众团体、全民所有制企业、事业单位中工人的退休条件，具体规定是“男年满60周岁,女年满50周岁,连续工龄满10年；从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作,男年满55周岁、女年满45周岁,连续工龄满10年；男年满54周岁、女年满45周岁,连续工龄满10年,完全丧失劳动能力；因工致残,完全丧失劳动能力”［1］。

二、我国延迟退休年龄政策的可行性与必要性分析

（一）人口老龄化现象严重与延迟退休年龄政策

国际劳工组织关于老龄化状态的标准是：如果一个国家或地区60岁以上老年人口占总人口的10%以上或者65岁以上老年人口占总人口的7%时，意味着这个国家或地区进入老龄化状态。2000年，我国人口普查结果就显示我国已经进入了老龄化阶段。近年来，我国人口老龄化现象越来越严重，2011年第6次人口普查数据显示我国60岁及以上的老年人口占总人口的13.26%，预计到2050年，我国60岁及以上的老人占比将超过30%①。

人口老龄化程度的加深，会使未来劳动力年龄人口占总人口的比例不断下降下降，社会总抚养比上升。2013年国家统计局公报显示：2012年我国劳动年龄人口比2011年减少了345万人②，在相当长的时期内第一次出现了下降，这意味着人口红利呈现消失的趋势。如果继续维持现行的退休年龄，人口红利枯竭的趋势将有所加快，从而对经济发展产生不好的影响。推行延迟退休年龄政策，会使劳动年龄人口有所增加，一定程度上维持“在职人员”和“退休人员”人数比例的均衡，使社会总抚养比降低，减少人口红利趋于消失对经济发展的负面影响，对应对劳动年龄人口比例下降带来的问题具有重要的意义［1］。

（二）人均预期寿命延长与延迟退休年龄政策

首先，我国现行退休年龄与国际上其他国家相比是比较早的。我国现行退休年龄是男年满60周岁，女干部年满55周岁，女工人年满50周岁；而国际上其他国家比如美国男女的退休年龄均为66周岁，英国男性退休年龄是65周岁、女性为60周岁，西班牙和丹麦男女退休年龄均为65周岁［2］。其次，现行退休年龄制度源于20世纪50年代，那时的人均预期寿命仅仅是40岁；现在，随着生活水平的提高和医疗水平的改善，人均预期寿命不断提高，《2009年度中国老龄事业发展统计公报》显示，我国人均预期寿命是73岁；2010年我国人均预期寿命已经提高到73.5岁，比20世纪50年代的人均预期寿命提高了30多岁；预计到2020年，我国人均预期寿命将达到77岁③。较高的预期寿命与较高的退休年龄是相辅相成的。因此，随着我国人均预期寿命的延长，加上社会政策并非刚性的，如果死守着现行的退休年龄不变也会出现问题，延迟退休年龄政策的推行是必然趋势。

（三）实际退休年龄偏低、提前退休较多与延迟退休年龄政策

我国虽然法定退休年龄是男满60周岁，女干部年满55周岁，女工人年满50周岁，但是实际情况是我国提前退休现象较严重，实际退休年龄偏低。2012年7月，社科文献出版社和中国人事科学研究院发布的《人力资源发展报告（2011-2012）》显示：中国当前城市人口总体的平均退休年龄为56.1岁，其中男性平均退休年龄为58.3岁，女性为52.4岁④。由此可见，我国实际退休年龄是很低的。此外，近年来由于养老保险制度本身的不完善和监管的不力，很多企业为了减轻过重的社会保障负担，放松对职工办理提前退休的管制，提前退休的现象比较严重［3］。因此，我国在退休年龄方面还是有延迟的空间的。不过，我们需要在严格控制并最终解决提前退休现象的基础上逐步推行延迟退休年龄政策。

（四）老年人力资源利用与延迟退休年龄政策

我国60岁及以上人口中，健康状况较差的仅占26.9%⑤，而且大部分的低领老年人专业技术水平较高，领导管理各方面经验丰富。但是城镇中60—64岁人口中仅有20%仍然在就业⑥，这也表明我国低龄老年人力资源的利用率偏低、开发不足，尤其是鉴于女性进入劳动力市场的增多和女性寿命普遍长于男性的实际情况，现行退休年龄的情况下对女性老年人力资源的利用率更低。

此外，随着我国经济发展方式的转变和第三产业的加快发展，未来劳动力市场中对劳动者体力方面的要求将出现下降的趋势，而对劳动者沟通能力等方面的要求将提高，对老年人力资源的需求将上升。而且16-59岁的劳动年龄人口呈现不断下降趋势，预计将由2011年的 9.2亿逐步下滑至2050年的7.0亿⑦，这也会使得社会对老年人力资源的需求增加。再者，我国老年人口的绝对数比较多，随着人口老龄化现象的严峻还会不断增加，所以更应该充分利用老年人力资源［4］。此外，许多老年人退休后会认为自己在社会上已经无法做出贡献、发挥作用了，从而产生消极的思想和深深的失落感，这不利于老年人的身心健康［2］。因此，从充分发挥老年人力资源作用的角度来看，延迟退休年龄政策也是必要的。

（五）人均受教育年限延长与延迟退休年龄政策

不管是对社会还是对个人而言，教育都是其进行人力资本投资的主要方式，而工作年限的长短直接决定了他们人力资本投资回报期的长短［6］。近年来，我国人均受教育年限呈现日益增加的趋势，温家宝曾在十二届全国人大一次会议上指出目前我国15岁以上人口的平均受教育年限达到9年以上。受教育年限的增加，延后了劳动者的初始就业年龄［7］，如果继续维持现行的退休年龄，劳动者的就业年限会随之缩短，换句话说缩短了劳动者人力资本投资的回报期，这无法实现劳动者个人效用的最大化，会造成劳动者人力资本的浪费，也很有可能会在一定程度上抑制人力资本投资的积极性［1］。此外，也有学者测算得出随着初始就业年龄的延后，进入劳动力市场的时间不同，最优退休年龄也有所不同。邓大松和王增文进行测算得出一个23岁参加工作的本科毕业生要实现个人效用的最大化，最佳的退休年龄是63.22岁；而一个29岁参加工作的博士毕业生为了实现个人效用的最大化，最优退休年龄是63.44岁，这些大于我国现行的法定退休年龄规定［6］。综上所述，延迟退休年龄政策的实施还是必要的。

三、反对延迟退休年龄政策观点的博弈分析

（一）反对延迟退休年龄政策的微观分析

2013年11月1日人民网联合清研咨询、优数咨询在1062份受访样本（其中96.5%的受访者已经参加养老保险）中所做的一项问卷调查显示，68.6%的受访者反对延迟退休。新华网和腾讯网也曾就延迟退休年龄一事进行过调查，新华网的调查结果显示高达86.27%的网民反对延迟退休年龄；腾讯网的调查中有62.2%的网民反对延迟退休年龄。

这些反对者如果就职业进行划分的话一般是蓝领工人尤其是那些从事建筑、煤炭、清洁等重体力劳动的体力劳动者难以接受延迟退休年龄。与之相反，公务员与事业单位工作人员、企业管理人员和技术人员或者称之为脑力劳动者等群体容易接受延迟退休年龄。体力劳动者反对延迟退休年龄的理由主要是体力工人的平均预期寿命少于白领、公务员等群体，而且他们的工作时间过长。2012年发布的“中国劳动力状况调查报告”显示极少的农民工每天的工作时间是标准的8小时，63%的劳动力每天工作9小时及以上；63.51%的劳动力每周工作的时间超过50小时；70%左右的劳动力一般每月或者上个月的工作时间为28天以上⑧。中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧也指出，“部分人反对延迟退休年龄主要是因为我国劳动强度大、劳动时间长，而且保障劳动者权益方面的法律法规不完善、执行也不到位”。

因此，我们如果在实施延迟退休年龄政策时必须把劳动过程的合理性、合法性考虑进去，多考虑体力工人的劳动权益，在劳动力的工作时间上做些大的调整，同时加大保障劳动者权益的力度，使劳动者能够在健康工作的过程中享受工作，体面地工作，那么劳动者反对延迟退休年龄政策的呼声会大大减弱的。此外，体力劳动者与脑力劳动者对延迟退休年龄的态度差异如此之大，还有一个原因在于收入分配和养老金分配的不公平，因此需要加快进行收入分配和养老金分配制度改革，实现社会公平公正，从而减少延迟退休年龄政策推行的阻力。

反对延迟退休年龄政策者还认为，延迟退休年龄政策会直接导致其缴纳养老保险费的时间延长而领取养老金的时间缩短。对于这个问题，可以通过在推行延迟退休年龄政策时建立相应的养老金制度长缴多得的激励机制去减少该政策推行的阻力。

（二）反对延迟退休年龄政策的宏观分析

1、延迟退休年龄政策与增加就业压力。有学者认为，现如今我国年轻人的就业压力越来越大，这种情况下推行延迟退休年龄政策会使老年人挤占年轻人的工作岗位和就业机会，从而在短期内造成我国的就业压力更加严峻［3］。

谈及这个观点，不得不正视我国的就业压力问题。在我国，就业压力主要包括两个方面：大学生就业难现象以及农村剩余劳动者流向城市后的就业压力问题。但是与就业难现象并存的是企业招工难的现象，这说明我国的就业压力并不能简单的归结为就业岗位数量无法满足劳动力的需求，更不能简单的认为延迟退休年龄会使目前的就业压力更加严峻。以大学生就业难为例，大学生就业难现象主要根源于大学生的就业技能与劳动力市场的需求不相匹配［4］，这是就业的结构性矛盾，没有数据表明推行延迟退休年龄政策会导致就业压力更加严重。

而要使我国的就业压力得到根本解决，需要在产业结构调整和就业岗位创造方面多下功夫，此外要彻底打破“铁饭碗”制、推行能上能下的灵活用人机制，同时还需要根据劳动力市场的需求有针对性地培养大学生和培训农民工，从而使人尽其用，缓解劳动力的结构性矛盾，解决我国就业难问题。

2、延迟退休年龄政策与损害弱势群体的利益。有观点称延迟退休年龄会损害部分劳动者主要是中低收入劳动者以及下岗职工或者重体力劳动者的利益［3］。

很多弱势群体比如低收入群体、体力劳动者、下岗失业人员等等反对延迟退休年龄政策主要也是考虑到延迟退休年龄一定程度上会使他们的利益受损。但是关于这个问题，我们是可以通过采取相应的措施来使利益受损最小化的。我国弱势群体利益难以保障、生活比较困难的主要原因是社会保障机制不健全。与其他国家相比，我国社会保障体系还不完善，社会保障待遇水平较低，劳动者退休后的养老金待遇也较低，生活困难［5］。

因此，在保障弱势群体、生活困难者的利益方面，我们最应该做的是完善社会保障体制尤其是社会救助体制、养老保险、失业保险等政策和就业政策，从而最大限度地保障弱势群体的生活和权益，保障他们能够有尊严地生活。如果弱势群体的利益得到最大限度的保障，那即便延迟退休年龄政策会损害他们的利益，利益受损程度也是相当小的。

四、结语

2013年11月12日十八届三中全会对延迟退休年龄政策做出顶层设计之后，我国延迟退休年龄政策的推行只是时间早晚的问题。随着人口老龄化程度的加深、人均预期寿命和人均受教育年限的延长，我们有必要推行延迟退休年龄政策，如果继续维持现行退休年龄制度规定，会带来人力资本的浪费、人口红利加快枯竭等问题。而且延迟退休年龄政策有利于我国老年人力资源作用的充分发挥。反对推行该政策者从增加就业压力、损害弱势群体利益的角度提出反对意见，但并没有直接的证据对此作出有力的论证，而且即便延迟退休年龄政策会产生这些方面的负面影响，我们还是有可能通过相应的配套措施来减少这些负面影响、削弱延迟退休年龄政策推行的阻力的。总而言之，我国有必要推行延迟退休年龄政策，在推行延迟退休年龄政策的基础上，需要实施相应的配套政策，比如通过改善劳动条件、调整劳动时间等方式更多的保障老年职工的劳动权益；建立健全完善的公共卫生和医疗服务政策，做出人们的医疗健康和身体素质保障方面的服务等等。

注释：

①参见2011年08月16日：全国老龄办《2010年度中国老龄事业发展统计公报》。

②参见2013年01月18日：国家统计局——2012年国民经济运行情况。

③参见2012年08月17日卫生部《“健康中国2020”战略研究报告》。

④参见2012年07月19日中国人事科学研究院《中国人力资源发展报告（2011-2012）》。

⑤参见2013年06月30日北京大学国家发展研究院“中国健康与养老追踪调查”。

⑥参见2013年06月30日北京大学国家发展研究院“中国健康与养老追踪调查”。

⑦参见2012年07月19日中国人事科学研究院《人力资源发展报告（2011-2012）》。

⑧参见中山大学社会科学调查中心 “2012年中国劳动力动态调查”。

［1］金刚.中国退休年龄的现状、问题及实施延迟退休的必要性分析［J］.社会保障研究,2010（02）:32-38.

［2］马金鸽.延迟法定退休年龄的利弊分析［J］.科技创业月刊,2011（10）:109-110.

［3］蔡秀丽.关于延迟退休年龄的可行性讨论［J］.劳动保障世界,2013（05）:26-27.

［4］李媛.浅析延迟退休年龄的社会矛盾［J］.青春岁月,2013（12）:477.

［5］都博亭.延迟法定退休年龄的理性思考［J］.河北经贸大学学报（综合版）,2011,11（3）:20-23.

［6］安晓丽.弹性退休——中国退休制度改革的新尝试［J］.金融经济,2012（24）:6-7.