公安机关组织机构与管理体制改革应以提升公安战斗力水平为目标

中国人民公安大学公安管理学院院长 张光教授

公安机关组织机构与管理体制改革应以提升公安战斗力水平为目标

中国人民公安大学公安管理学院院长 张光教授

国务委员、公安部部长、公安部全面深化改革领导小组组长郭声琨同志在公安部全面深化改革领导小组第二次会议上指出，要把改革重点放在制约公安机关职能作用充分发挥、影响公安事业长远发展的体制性、机制性、保障性难点问题上，放在影响公安机关战斗力的突出问题和薄弱环节上，进一步激发公安队伍内生动力、解放和发展公安机关战斗力，更好地履行党和人民赋予的重大职责使命。当前，随着完善和发展中国特色社会主义制度、全力推进国家治理体系和治理能力现代化的步伐的加快，源于传统的政府行政管理体制和公安机关自身科层制组织特征带来的不适应则愈发明显，亟待通过深化公安改革予以解决。

众所周知，我国公安机关组织结构与管理体制未能随着30多年的改革开放进行较大幅度的调整，面对当前转型期社会动态变化暴露出的问题已成为阻碍公安战斗力提升的重要因素。因此，以追求公安战斗力提升为目标的公安组织机构与管理体制改革应着力解决以下突出问题。

第一，要根据党的十八大提出的深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府的总目标、总要求审视公安机关的职能定位和工作任务。要按照有利于促进有中国特色社会主义市场经济体制建立、实现中华民族伟大复兴中国梦的要求重新界定公安机关的职责任务和执法方式。要积极构建由公安机关主导的、各方社会力量广泛参与的新型社会公共安全治理体系，进一步发挥社会资源在社会安全治理中的积极作用；要按照构建服务型政府的要求，充分发挥市场的决定性作用，继续简政放权，加快职能转变；进一步减少行政审批事项，切实减少对微观经济活动的干预，积极探索建立从注重事前审批到实现全过程监督的新型治理模式。

第二，科学划分各级公安机关的职责权限，首先要明确纵向各层级公安机关的职责权限，要特别注重对中央公安机关、地方公安机关以及省、市、县级公安机关各自的事权、共有的事权、委托的事权等进行合理划分，在此基础上法定各自的职责权限，避免职责不清、任务不明、管理缺位等现象的发生。其次，要明确各层级公安机关的领导指挥关系与责任关系，避免多头指挥、追责不利、政令不通等现象的发生，确保从中央公安机关到基层公安机关指挥关系链的连续、顺畅以及强有力的执行力。

第三，顺应扁平化管理变革大势，优化组织管理幅度与层次。公安机关与政府其他部门均为典型的传统科层制组织结构，为了实现对金字塔形组织结构的有效控制和促进组织目标的实现，在组织管理制度上一般均采用了较窄的管理幅度和较多的管理层次设计，并随着组织规模的扩大和控制要求的增强进一步形成了“高耸型”的组织结构，由此呈现出分工过细、规章控制、协调困难、信息不畅、集权决策等组织特征，已越来越难以适应社会发展和社会公众对高质量公共安全产出的需求，必须根据组织环境的变化和以信息网络为代表的现代技术能力的提升进行组织结构创新。通过组织管理幅度和管理层次的优化配置，打造出具有严格自律、沟通迅速、有力协调、分权决策、快速反应为特征的新型扁平化组织形态。应指出的是，组织管理幅度与管理层次的优化配置不存在统一的模式，要根据组织的内外环境、技术条件等进行探索和尝试，并根据情况的变化进行适时的调整。

第四，积极推进部门职能综合化改革，提高公安机关综合产出效能。长期以来，公安机关内部组织结构一直按照亚当·斯密的“分工效率理论”走的是不断分工扩张之路，更加强调的是专业化分工以及由此带来的工作效率。其突出的优点就是通过把专项工作部门化，短期内就能实现突出重点、易于实施、立竿见影的目的。但同时，对公安机关而言，与此相对应的代价就是将系统化的警务工作人为地割裂开来，单项警务工作的效率可能有所提高，但组织整体可能出现系统僵化、反应迟钝、协调困难的状况，从而使公安工作的整体效能大为降低,突出的表现就是公安机关分工过细、警种过多、部门林立，层级复杂、机构臃肿，机关化倾向严重。正如时任公安部长的孟建柱同志指出的，从公安机关内部看，部门、警种之间的分割现象还很严重，浪费了很多资源，付出了很大成本，削弱了整体合力。现在，职能部门越分越细，但许多工作是分工不分家，要进一步建立健全部门、警种合作机制，真正形成公安机关整体作战合力。而从当代社会发展总趋势来看，组织效能的提高不一定产生于过度的分工，反而可能产生于合理的综合之中。当前，进一步提高公安机关的整体工作效能，努力为社会公众提供快捷、高效、满意的执法与服务已成为打造服务型公安机关的必然要求。因此，要根据不同公安机关的职责定位、任务目标、工作要求、自身特点等要素开展必要的职能整合工作，可对职能相近、管理分散的部门进行必要的合并；对职责交叉重复、长期难以协调解决的结构进行撤并调整，以进一步提高整体产出效能，最终形成任务目标完整、权责界限清晰、指挥命令顺畅、协调合作有力的组织运行新机制。