关于加强基层公安机关实战指挥体系建设的思考——以无锡市公安局惠山分局的实践为例

丁旭东

实战指挥体系作为公安工作的核心组成部分，是公安机关高效运转的灵魂和中枢，在整个公安工作中占据着十分重要的位置。近年来，围绕深化平安中国示范区建设的总体要求，各地公安机关坚持以完善立体化现代化社会治安防控体系建设为主线，大力加强以指挥中心为龙头的实战指挥体系建设，取得了明显成效。无锡市惠山区地处苏南经济发达地区，公安指挥中心从无到有、由弱变强，在维护社会稳定、优化打防管控、服务保障民生等方面发挥了重要作用。本文试以惠山分局为样本，就基层公安机关加强和改进实战指挥体系建设，全力推进警务机制改革创新提出初浅见解。

一、基层公安机关实战指挥体系建设的主要经验

作为江苏省第一批科技强警示范区，惠山公安分局于2006年7月在无锡市城区分局率先建成电子监控中心和各派出所监控分中心，并组建了指挥室，主要承担应急值守、视频监控职能。2008年2月，根据上级实施情报信息主导警务战略的决策部署，指挥室又增加了从事情报信息综合研判工作的人员，但一直是临时性机构，隶属关系不稳定。2013年10月，分局指挥中心正式成立，经过一年的磨合，基本建立起以分局指挥中心为龙头，以13 个派出所勤务指挥室为展翼，以社会面视频监控系统为骨架，以科技信息化手段为支撑的两级实战指挥体系，初步扭转了被动型实战指挥状态，在上海亚信峰会、南京青奥会等重大安保任务和日常应急处突工作中经受了考验、积累了经验。

（一）明确指挥中心的组织架构和基本功能

经分局党组授权，指挥中心代表分局党组行使直接指挥权、先期处置权、通报协调权、检查督导权。在内部，分成指挥调度、情报研判、视频巡逻、民调督导、考核评估五个专项工作小组，由民警带班执行勤务。制订完善110 接处警、查勤查岗、考核通报等一系列规章制度、工作规范和业务流程，明确办公室、信通、巡特警、督察等部门在情报信息、科技支撑、处突力量、督导检查等方面给指挥中心提供必要软硬件支撑的内容、方式和途径，方便任务开展和执行。在全区13 个派出所建立勤务指挥室，形成接警调度、信息研判、视频巡逻和巡防指挥“四位一体”运行机制，实现指令流转、应急响应与分局指挥中心无缝对接。值得一提的是，分局指挥中心还增加了民调督导回访和牵头绩效考核两大功能，统筹评估公安业务和队伍建设质态，从而保证了分局整体绩效和社会外部评价在全市名列前茅。

（二）确立指挥中心在应急处突、整体防控上的龙头地位

由于惠山区不是一级接警区，所以分局指挥中心在接处警工作上不直接承担派警任务，而侧重于接处警平台的数据质量监管、重大警情跟踪反馈以及突发事件的应急处置上。为此，指挥中心建立健全了应对处置街头砍杀、爆炸泄漏、拥挤踩踏和群体性事件防暴处突预案库，明确了各部门单位责任分工、指挥调度流程和梯次用警的策略。与此同时，指挥中心把更多的精力放在社会治安防控体系整体谋划、质态评估和督导推进上，特别是为顺应反恐防暴需要，确定了36 个重点设防部位，充分整合相关力量严密巡逻盘查措施，并向周边辐射延伸，提高了路面见警率、管事率和控制力。

（三）不断提升指挥中心的基础建设和科技应用水平

在区委、区政府的大力支持下，分局不断加大对实战指挥体系的基础建设和科技投入力度，在分局指挥中心办公楼建设同期配套投入大量资金开展智能化系统建设，成功研发出以警用地理信息系统为基础，集110 警情定位、实时警力展示、视频监控查询和巡防勤务管理等功能于一体的可视化指挥调度系统和集一站受理、扁平推送、三级回访、统计研判、网上考核等功能于一体的民意调查回访系统软件。今年6月，随着新办公楼正式启用，指挥中心的硬件及科技化水平在无锡市乃至江苏省内都处于领先位置。全区13 个派出所勤务指挥室也加快了技改步伐，全部安装350M 警用集群通信系统和视频调度系统，为实施扁平化指挥提供了科技保障，真正做到了一呼百应。此外，指挥中心还能够巡视调用公安自建以及社会单位自建的社会治安监控系统以及道路抓拍系统，全面掌握了社会面的治安动态情况。

二、基层公安机关实战指挥体系建设中的薄弱环节

从实际情况来看，尽管许多地方的基层实战指挥体系建设得到了跨越式发展，但随着城市化进程不断加快，社会矛盾和治安形势日趋复杂多变，各类安全隐患大量存在，现有的指挥体系仍与实战化、智能化、一体化的目标要求存在一定的差距。

首先是指挥调度不够顺畅协调。具体而言，一是联合指挥机制比较松散。目前，反恐、国保、网安等专业系统尚未接入指挥中心，不能在同一平台上实现信息共享，加上一些数据资源库受访问权限的限制导致指挥民警无法进入访问，就难以对某一领域突出问题进行综合研判和对重大紧急警情进行实时研判，也就无法参战领导决策、科学指挥调度、导控网络舆情。二是指令响应不够及时有力。一些基层单位对指挥中心作为分局警令政令发布的最高权威认识不到位，造成指挥中心与派出所、治安卡口等一线作战单元之间指令传递层次多、周期长，与扁平化指挥的要求有很大差距。三是联动处置存在脱节现象。指挥方法、步骤、程序仍停留在低水准的事后反应型模式，对如何打破区域管辖和业务分工界限，有效地组织各警种合成作战缺乏深度研究。有时遇到突发紧急状况，通信、车辆、后勤保障跟不上，现场指挥随意性较大，联动单位职责分工不明确，难以迅速形成整体战斗力。

其次是整体防控存在盲区真空。在防控布局上，巡防警力投入没有达到整体覆盖、全面设防的要求，广大农村地区见警密度较小。治安卡口、临时堵控点未能随城镇拓展、路网结构及治安情况变化作相应调整，社会面监控和3G 移动监控系统故障率高、更新修复慢，一些新建道路、安置房小区尚未纳入有效控制。在资源整合上，目前指挥中心能够直接指挥的主要是巡特警大队和各派出所巡逻车，其他力量、车辆和信息资源还存在条块分割、警种壁垒情况。警用车辆GPS 卫星定位系统尚未得到充分的整合利用，指挥中心对案事件现场和处置警力到位情况难以实时全面掌握。110 接处警社会联动流于形式，其他联动单位见事迟、反应慢，联而不动、效能低下。在勤务组织上，警力报备、查勤查岗、考核评估等监督制约机制还不完善，指挥中心对全区巡防警力的投放偏重面上宏观指导而忽视重点复杂部位、路段的精细化管理，“有警处警、无警巡逻”制度没有得到刚性执行，各派出所勤务指挥室习惯于被动接收分局指令，根据辖区实际开展情报研判、科学指挥、警种协作的意识不强，成效不明显。

最后是民警职业素养达不到实战要求。表现之一是主动作为意识不足。一些指挥岗位民警缺乏职业敏锐性，习惯于坐等市局重大警情电话通知，而不主动看平台同步推送的每一起警情，从而延长了警情滞留时间。有些情报民警视野不宽，钻研精神不够，梳理警情案件浮于表面，查控重点人员轨迹不深不细，服务现实斗争质效不佳。表现之二是基础业务不扎实。一些指挥岗位民警对全区地理交通环境不熟悉，没有熟练掌握刑事、治安警情和突发事件、灾害事故的处置流程，对警力增援、设卡堵控、查缉封控的基本要求缺乏战术思维，向基层单位下达指令不够明晰，处置不够果断，指挥组织多警种合成作战的能力欠缺，甚至因指挥不当遭致基层非议，无形中削弱了指挥权威。表现之三是随机应变能力不强。有些民警指挥方法简单机械，通知一个或多个处警单位先期处置后就万事大吉，没有及时跟踪掌握现场情况，请示汇报制度不落实，对重大突发状况的指挥调度、应急处置束手无策，缺乏临危决断的底气和魄力，往往贻误了最佳的处置时机。

三、基层公安机关实战指挥体系的健全完善

建立健全统一、权威、高效的公安指挥体系和警务实战机制，对于提升维护城市安全稳定的能力和水平有着极其重要的现实意义。根据上级领导的决策部署，结合惠山公安分局近年来的实践探索，笔者认为健全完善基层公安机关实战指挥体系在于做强做实“六大功能”：

一是接警指挥调度功能。要常态化实时监测110 警情，跟踪督导重大警情处置反馈工作。严格落实应急值班岗位责任制，建立健全每日勤务报备制度，实时掌握全区接警巡逻在岗警力投向和分布情况，因时因地调动警力应急处置。建立分局、派出所两级实战指挥体系和平战结合、诸警联动的联合指挥机制，依托有线无线通信、视频监控系统，全面实现指挥中心与一线执勤单位的可视化、点对点高效指挥。

二是情报信息研判功能。要建立健全动态情况每日研判和重大敏感问题即时研判制度，围绕文本信息、实战信息两个方面做优综合研判机制，强化对警情社情敌情舆情的搜集报送、监测预警和查证处置，重点突出对警情异常波动、重点人员管控、重大事件预警、重点线索查证等实战类情报信息的排查梳理、深度研判和落地查证，有力指导安保维稳、应急处突工作，有效参助决策、服务实战。

三是视频监控巡逻功能。要加强视频监控系统的规划布局和建设应用，逐步拓展新建道路和防范薄弱部位的监控覆盖面，保持较低的监控探头故障率，及时总结“关城门”和监巡对接技战法。建立指挥中心和派出所勤务指挥室对辖区重点区域、重点路段、重点部位的分级巡视制度，一旦发现异常情况，立即指令巡防警力就近处置或视频跟踪接力，增强打防管控实效。

四是警务评估督导功能。指挥中心要全面参与各项中心工作，牵头组织推进跨警种、跨部门的综合性专项行动，会同相关部门定期对主要业务数据进行分析研判，提出对策措施，确保警务运行质态。加强对路面巡防警力、车辆的电台点名、视频巡查和规范管理，依托民调督导回访中心实行对社情民意的“一站式”归口管理，及时督促整改群众“不满意”评价，提高执法公信力和公安队伍形象。

五是舆情巡查导控功能。要建立完善涉稳涉警舆情巡查监测、收集报告、研判会商，以及导控指令协调、处置、交办、反馈等工作机制，努力实现网上巡查、研判处置、落地查控、舆情引导等环节的紧密联动。研究完善重大信息公开发布制度，第一时间发布正面权威信息，建好用好网评员队伍，防止引发涉警涉稳舆情危机。

六是社会应急联动功能。要参照一级接警区的做法，探索建立基层公安机关110 警情分流处置和社会求助服务联动机制，建立重大警情向同级政府应急办报告制度，建立相关职能部门应急联动网络，加强日常联系和沟通协调，提升政府层面应急管理和为民服务水平。

上述目标的实现是一个逐步渐进的过程，需要我们立足于平安中国示范区建设大局，着眼于公安工作长远发展，进一步摆脱思想束缚，理顺体制机制，整合力量资源，创新方法手段，努力做好以下几个方面的工作。

首先，要牢固树立指挥中心在实战指挥中的龙头地位。要从全局高度突出指挥中心在部门序列中的龙头地位和在警务活动的指挥权威，从政策、组织、力量、保障上给予倾斜，努力实现指挥中心、办公室、信通科一体化运作，在条件成熟的地区机要密码通信也宜归并指挥中心管理，以确保警令政令统一、畅通。要实行机关警种部门负责人在节假日和夜间到指挥中心轮值带班制度，通过遴选富有实战经验的优秀民警担任指挥长，切实提高指挥调度水平。要统筹推进派出所勤务指挥室规范化建设，建强配齐专职值守力量，健全完善日常运作规范，真正把“前沿指挥所”建到派出所，把指令响应终端建到每一名基层实战民警和保安辅警。

其次，要全力推进实战指挥体系科技信息化建设。要以推动情报信息共享为前提，借鉴云计算、大数据理念，加快建设信息资源共享服务平台，把大情报、大平台、警用地理信息平台和各业务应用系统以及社会信息资源有机整合起来，彻底打破条块分割的信息孤岛现象，做到同一平台高效集成，通过关联查询人、车、物、事的动态轨迹，为实战指挥提供准确全面及时的情报信息支撑。要以优化指挥科技手段为关键，依托警用地理信息平台，建设可视化指挥调度系统等新型智能指挥调度平台、视频实战应用平台和巡防勤务管理报备系统，确保指挥中心能有效实施点对点、可视化指挥。要以织密视频监控网络为拓展，完善治安监控规划布局，在确保现有视频监控发挥作用的同时，按照随路延伸、补缺增密的要求加大资金投入，逐步增加高清探头的比重，消除新建主要道路及出入口的监控盲区，同时汇聚接入一批社会单位自建探头，在重要目标和治安复杂地区加装移动3G 监控探头，提高街面震慑力和控制力，为实时指挥调度提供可视化平台。

再次，要大刀阔斧破除制约实战指挥效能的壁垒障碍。健全完善科学高效的联合指挥机制是优化实战指挥体系的主要目标和任务，要针对以往指挥决策、警令传递、警力调动、现场处置效率效能不高的问题，统筹各种资源强化地区、部门、警种的合作，大力推动实战指挥的合成战、整体战。要特别注重对三个关键要素的把握：一是警种合成指挥。指挥中心要设置指挥调度、情报研判、勤务督导、舆情导控专用席位，警种部门确定专人到岗履职，遇有紧急突发事件立即形成联合指挥部，实行情报信息统一研判、重要事项统一交办、巡防警力统一部署、重大事件统一处置、敏感舆情统一导控、重点工作统一督导，做到情报、指挥、行动一体化。二是区域动态布警。要以各派出所为基本作战单元，灵活安排勤务部署，实施动态分级布警，24 小时不间断接警巡逻。巡特警大队作为攻坚处突的尖兵，随时承担应急支援、抢险救援和巡逻守护任务。机关合成行动队及其他警力按照梯次用警策略随令响应支援。同时，打破警情属地处置惯例，对治安复杂、警情多发地区，指挥中心可就近调动巡特警和派出所警力先期处置。三是部门整体联动。要发挥地方政府应急中心的作用，积极争取政府支持，建立起辖区内应急联动机制，明确联动单位责任领导和联络员，畅通联络渠道，执行24 小时值班备勤制度，落实各类勤务保障，提高应急联动整体水平。

第四，要积极探索符合地区实际的实战指挥勤务机制。要充分挖掘现有的警力资源和科技手段，进一步健全勤务运作机制，着力构建体现实战特点、符合实战要求的指挥勤务机制，促进实战效能最大化。要做到坚持常态与应急相结合，在常态情况下，依托指挥中心和派出所勤务指挥室，以路面接警巡防力量为主体，做到“有警接警、无警巡逻”、“屯兵街面、动中备勤”，保持较高的见警率和管事率；在紧急情况下，启动战时工作机制，明确战时工作纪律，由局领导在指挥中心坐镇指挥，派出所领导在勤务指挥室值守，并视情设立前方指挥部，动员全局力量开展专项维稳处突工作。要坚持训练与实战相结合，为基层一线民警配足配齐实用管用的武器警械，建立健全典型案例剖析和预案修正机制，加强单兵实训和团队联训，定期开展模拟演练和视频调度通报活动，通过现场图像实时传输和实地督导检查，举一反三、查改漏洞，提升现场指挥、快速机动、拦截堵控战略战术水平，实现呼之即来、战之即胜的目标。同时，还要高度重视网络舆情导控工作，及时发声应对媒体舆论，传播社会正能量。要坚持督导与执行相结合，充分依托信息化手段，每日定期不定期对接处警、巡防工作及派出所勤务指挥室勤务运作情况开展督导检查，加大对指令执行的检查考核和刚性问责力度，对有令不行、延误战机、造成后果的严肃追责，切实维护指挥调度的绝对权威。

最后，要着力打造富有战斗力的指挥岗位职业化队伍。要从指挥中心在整个警务工作中的重要地位和作用出发，切实加强指挥中心条线队伍建设。具体做到“四个到位”：一是力量到位，即根据指挥中心功能设计和岗位职责，优选综合素质好、协调能力强的干部建强指挥中心领导班子，优选具有基层实战经验、青壮年骨干民警担任指挥长，优选严守纪律、吃苦耐劳、具有一定文字功底和群众工作水平的文职充实到情报研判、民调督导等辅助性岗位，从而为推进全局实战指挥体系建设提供强有力的组织保障。二是培训到位。围绕实战，建立健全常态化的学习教育、业务培训、岗位练兵和比武竞赛制度，推出一批指挥调度、情报研判、舆情导控等方面的业务标兵，总结一批典型战例和先进技战法。三是考评到位。实施指挥中心条线各项业务的目标考核，定人定岗定责，制定相应的岗位职责、业务规范、工作纪律和警务质态评价指标，保障各项工作规范、有序、高效运行，推动责任措施得到有效落实。四是激励到位。对通过指挥调度、情报研判、舆情导控等后台工作破获重大案件、处置紧急突发事件、化解重大舆情危机的民警和辅警要给予表彰奖励，同时建立后备干部、优秀青年民警到指挥中心轮岗制度，把指挥中心打造成年轻干部快速成长的重要平台。