2012年美国关税法修正案三大争议点浅析

应 童

2012年3月5日，美国众议院通过了《对非市场经济国家适用〈1930年关税法〉的反补贴税条款及用于其他目的》法案。该法案简称H.R.4105，是对《1930年关税法》的补充和修改。法案虽然使用的是“非市场经济国家”，但其中除了少数案件涉及越南外，其实是为中国产品量身定做的。该法案旨在对中国产品明确适用反补贴税法，主要目的是使得对中国出口的产品同时发起反倾销和反补贴调查有法律依据。对此，我国商务部部长陈德铭迅速作出回应，认为这一法案是对贸易救济措施的滥用，在国际法层面和美国国内法层面均有巨大漏洞，对中国产品显然是不公平的。①倪鑫煜：《从美国〈1930年关税法〉修订案看中美贸易关系发展》，《国际贸易》2012年第5期。然而，中方的抗议显然不足以与法案所能带来的利益相抗衡，美国总统奥巴马置之不理， 8 天后就签署了该法案，至此该法案正式成为法律，编号P.L.112-99。这一法案使中国出口企业的贸易成本显著增加，极有可能因为叠加的高额关税被迫退出美国市场，它所允许的救济措施也很容易被其他国家效仿，严重影响中国对外贸易的大环境。

H.R.4105 法案的内容并不复杂，共由两部分组成。第一部分彻底改变了不能对非市场经济国家出口的产品征收反补贴税的规定，明确规定反补贴可以适用于非市场经济国家；第二部分则针对实践中出现的对非市场经济国家同时征收反倾销税和反补贴税而可能导致的双重救济问题，对“从非市场经济国家进口的产品征收反倾销税某些相关程序进行修改”。这两个条款存在三大争议问题：第一，修正案的第一部分主要规定了反补贴法可以适用于非市场经济国家，那么此种规定从国际法和美国国内法的角度来看有无合理性？是否违反了国际规则或国内判例？第二，修正案的第二部分为避免双重救济调整了计算方法，在实践中这一条款能否真正有效避免双重救济、为中国企业所利用？第三，修正案的两个条款一个追溯到2006年，一个生效时间却与修正案同步，是否存在溯及力的问题和有违平等保护原则？以下将对这三个争议点进行详细阐述。

一、能否对非市场经济国家适用反补贴法

（一）从国会立法角度

之所以在反倾销这一贸易救济措施中区分“市场经济国家”与“非市场经济国家”，主要是为了以不同的方法计算二者出口产品的倾销幅度。然而，美国国会对反补贴立法中的“非市场经济国家”态度模糊。美国《1979年贸易协定法》是对反补贴法的一次大调整，成为日后反补贴实践的法律基础，却回避了非市场经济国家的问题。国会的沉默导致了美国商务部、国际贸易法院（以下简称CIT）和联邦巡回上诉法院在实践中，对同一个具体案件都有着不同的看法和理由。冲突首次体现在1983年乔治城钢铁案中。商务部在该案终裁中认为，补贴只存在于市场经济中。①Carbon Steel Wire Rod from Poland,49 Fed.Reg.19,370,19374(May 7,1984).国际贸易法院否定了商务部的看法，认为非市场经济国家也存在补贴。商务部最后将此案上诉至联邦巡回上诉法院并获得了支持，法院认为不存在非市场经济国家意义上的补贴，国会对此没有明确表现出否认的态度并不表示赞同。美国联邦巡回法院的判决有判例法上的意义，自此同类案件的判决受其约束，可以说对非市场经济国家能否适用反补贴法的问题有了暂时的定论。

那么国会到底支持哪一种观点呢？有学者认为，由国会在修法过程中的一再沉默可以推知国会无意将反补贴法适用于非市场经济国家。②朱雅妮：《美国反补贴法的新趋势——以对“非市场经济国家”的逐步适用性为视角》，《湖南社会科学》2008年第5期。笔者对此并不赞同。自1987年美国第100 届国会首次提出议案要求将不适用转变为适用以来，直至现在的第113 届国会，类似的议案层出不穷。③刘素霞：《美国对华适用反补贴法的实践检视——基于“非市场经济国家”的考量》，《国际经贸探索》2012年第11期。其中影响最大的莫过于美国众议院筹款委共和党议员英格利希提出的《美国贸易权利执行法案》，该法案于2005年7月27日被美国众议院通过；2010年9月，美国众议院通过《汇率改革促进公平贸易法案》，这个法案把“长期严重低估币值”也视为一种补贴形式；2011年10月，美国参议院通过了《2011年货币汇率监督改革法案》，旨在应对人民币汇率较低所造成的压力，试图对中国进行关税上的惩罚。④《美通过〈2011年货币汇率监督改革法案〉》， http://finance.jrj.com.cn/2011/10/13114411278726.shtml.这些法案虽然最终都未能正式生效，却发出了明确信号，紧随其后的H.R.4105 法案的提出乃至最后的生效，可以看成是这一系列法案的延续和最终结果，是美国的必然选择。

（二）从司法判例的角度

如前文所述，“乔治城钢铁案”的判决有判例法上的意义，自此同类案件的判决受其约束。然而，在“乔治城钢铁案”之后的三个标志性案件中，商务部却在逐步改变对非市场经济国家的态度：1991年的“中国输美电风扇案”中，商务部试图以“市场导向企业”为由，突破此前反补贴法不适用于非市场经济国家的原则；2006年的“铜版纸案”中，商务部彻底转变了以往的立场，主张中国现在的经济体制与几十年前的计划经济体制已有本质上的区别，虽然现在仍不能获得完全的市场经济国家地位，但在反补贴问题上应该适用反补贴法，该案也开启了美国对中国产品展开“双反”调查的先河；2011年的“GPX 轮胎案”中，商务部仍坚持同时开展反倾销和反补贴调查。

美国是传统的判例法国家，但其判例并非绝对不可更改。法院先前对法律的司法解释效力高于行政机关的解释，但这一解释必须从明确的条款中推断出来，且没有给行政机关留下自由裁量的空间，只有在这种情况下才必须严格遵循先例。①GPX Int’l Tire Corp.v.United States,666 F.3d 732(Fed.Cir.2011).若国会制定的法律模糊不清，则适用“谢弗林尊重”，法院审查行政解释是否合理，如果认为合理就接受②卜晓虹：《在尊重与制衡之间——试论对行政裁量基准的司法监控》，《广东法学》2011年第2期。，即行政机关有一定的裁量权。因此，在国会对非市场经济适用反补贴法规定不明的前提下，商务部作出这样明确的说理，美国法院有充分理由运用新判例代替原有判例。以违反判例为直接依据驳斥H.R.4105 法案确有难度，可以说没有可行性。

（三）从国际法角度

从国际法角度来考察对非市场经济国家适用反补贴的问题，主要有三方面的依据：《中国入世议定书》第15 条、GATT 1994 第6 条“反倾销税和反补贴税”以及WTO 专门规范反补贴措施的《SCM协定》。

第一，《中国入世议定书》第15 条（b）款为确定中国产品的补贴利益的方法留有余地③《中国入世议定书》第15 条：确定补贴和倾销时的价格可比性。（b）款规定：在处理补贴问题时，如果遇有特殊困难或考虑到中国的国内情况和条件，可以使用其他方法确定和衡量补贴利益。，而（d）款规定则表明了中国作为非市场经济国家的定性，且和“替代国”制度在反倾销中的15年期限相反，反补贴中的替代国使用没有期限限制。这意味着反补贴可以适用于中国，且有关国家对此拥有极大的自由裁量权。

第二，GATT 1994 第6 条第5 款所禁止的“双反”有特定的情形。④GATT 1994 第6 条第5 款：一缔约国领土的产品输入到另一缔约国领土，不得因抵消倾销或出口贴补，而同时对它既征收反倾销税又征收反贴补税。也就是说WTO 并不反对成员国对进口产品同时适用双反措施，只是实施的限度要以成员国国内企业受到的损害程度为依据，或者说是以“补偿损失”为原则。

第三，《SCM 协定》中并未就能否对非市场经济国家适用反补贴作出明确规定。

由以上分析可知，美国国会从态度模糊转变为对非市场经济国家适用反补贴的倾向性态度，现在已通过2012年的关税法修正案明确表示了立场；美国“乔治城钢铁案”司法判例并不约束商务部在新的情形下对此作出更改；在国际法上，美国的相关做法也并不直接违反其规则。因此，H.R.4105 法案第1 条“对非市场经济国家适用反补贴税法”具有一定的合理性，不适宜在此基础上直接进行抗辩。

二、修正案能否有效避免双重救济

（一）双重救济的产生

当对同一进口产品同时征收反补贴税和反倾销税时，就有可能出现“双重救济”（double remedies）。但“双重救济”并不仅仅指这个事实，它还指“重复计算”（double counting）的情形，即对同一个进口产品同时征收反倾销税和反补贴税，导致了至少一定程度上对同一补贴抵消了两次。“双重救济”很有可能出现在使用非市场经济国家方法来计算倾销幅度的情形。当调查机关在涉及非市场经济国家产品的反倾销调查中计算倾销幅度时，他们将出口价格和正常价值相比，该正常价值是根据第三国的替代成本或价格计算出的，由于非市场经济国家的成本和价格被认为是不可靠的，故常用市场经济国家的成本或价格作为计算正常价值的基础。在计算倾销幅度时，调查机关将构造出的产品正常价值与产品实际的出口价格相比较，最终的倾销幅度也因此建立在不对称的比较之上，计算出的结果会偏高。⑤Report of the Appellate Body,United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China,WR/DS379/AB/R(11 March 2011),paras.541-542.

自2006年“铜版纸案”首次发起对华产品双反调查以来，美国对中国产品开展的都是双反调查，既把中国视为非市场经济国家，采用替代国制度计算倾销幅度，又把中国与市场经济国家一视同仁，在同一个产品上同时征收反补贴税。这样实际上是对中国产品惩罚了两次，而对美国企业救济了两次，显失公平。①王俊：《中美贸易摩擦的新焦点——美国对华产品“双反”调查中的重复计算问题》，《国外社会科学》2010年第4期。在国际和国内的双重压力之下，美国试图通过H.R.4105 法案来解决双重救济的问题。

（二）避免双重救济条款举证责任分配不公

H.R.4105 法案规定，调查机关在“双反”调查中，若“此类可诉补贴被证实在相关期限内降低一类或一种商品的进口平均价格”，则应当降低反倾销税。从法案中并不能明确看出到底由谁来进行“证实”的工作、承担相应的举证责任。但是在美国众议院筹款委员会发布的法案摘要中却有这样的说明：确切地说，在反倾销的案件中应由“外国出口商”来承担举证责任，在此基础上商务部相应地降低倾销幅度。②House Committee on Ways and Means,Summary of“A Bill to Apply the Countervailing Duty Provisions of the Tariff Act of 1930 to Nonmarket Economy Countries,and for Other Purposes”.可见修正案故意绕开了举证责任的问题，但为了在实践中将这一责任施加给中国，美国在法案摘要中作出了相应规定。举证责任由谁承担在很多情况下直接决定了案件的胜败，以往美国商务部对华“双反”调查的实践表明，作为事实问题，证明存在双重救济是非常困难的，故商务部将举证责任施加给中国企业，也就意味着中国企业在诉讼中处于极其不利的地位，败诉可能性较大。

将举证责任施加给中国企业不符合《美国联邦行政程序法》（Administrative Procedure Act）。根据APA 第556 条（d）款一般规则的规定，行政机关需要承担行政程序中的举证责任，而作为当事人，其举证责任是非常有限的。该做法也与美国国内的司法判例相违背。在CIT 对GPX 轮胎案第二次的判决中，GPX 提出，商务部要求被调查者提交国内补贴降低了出口价格的证据，这事实上是将繁重的、不切实际的、且在出口补贴中没有要求的举证责任施加给被调查方。③GPX Int’l Tire Corp.v.United States,645 F.Supp.2d 123l(Ct.Int’l Trade 2009),page 16.CIT 最终判决也认为，商务部不能将证明重复计算的负担施加给GPX，以回避“双反”调查造成的严重问题，因为被调查者极有可能没有任何办法准确证明正在发生的所有事实。④GPX Int’l Tire Corp.v.United States,645 F.Supp.2d 123l(Ct.Int’l Trade 2009),page 18.可见让中国企业承担举证责任不符合美国先前的司法实践。

由中国企业承担举证责任也是没有国际法依据的。在著名的中国诉美四起双反措施案（DS379 案）中，专家组的裁定认为，SCM 协定的第19.3 条没有解决有关双重救济的问题，并且同时征收以替代国制度计算出的反倾销税和反补贴税抵消了相同的补贴两次，中国未能证明这与第19.3 条不符。然而上诉机构推翻了这一裁定，并认为，由于商务部对同一产品征收反倾销税和反补贴税，却没有评估在此情形下是否产生了双重救济的问题，故美国政府的行为违反了其在SCM 协定中第19.3 条、第10 条和第32.1 条的义务。⑤Report of the Appellate Body,United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China,WR/DS379/AB/R(11 March 2011),para.611.也就是说，上诉机构将双重救济中的举证责任明确分配给了商务部，认为这是法律规定的商务部的义务；而H.R.4105 法案的规定事实上将“双重救济”的举证责任强加给非市场经济国家企业，违反了世贸组织上诉机构的裁决。

三、修正案两个条款生效时间的问题

（一）溯及力问题

H.R.4105 法案第一部分规定“对非市场经济国家适用反补贴法”，溯及到2006年11月20日，该日期与商务部首次发起对华产品双反调查的日期重合。通过该规定，商务部在修正案之前发起的反补贴调查都有了合理依据，不用对过去的行为进行巨额赔偿。

“法不溯及既往”是一个基本的法律原则，然而在民事领域内这并非绝对性质的原则，故对于H.R.4105 法案应采用“相对禁止”标准，考察下列几个因素是否存在：溯及的可预期性、法律漏洞的填补、重大公共利益的存在以及案件性质的考量。①欧爱民：《论法律不溯及既往原则宪法适用的技术方案》，《法商研究》2008年第3期。

关于溯及的可预期性。20世纪20年代，最高法院在1928年的Blodgett v.Holden 案②275U.S.142(1928).和Untermyer v.Anderson 案③276U.S.440(1928).中提出可预见性理论：如果人们对于法律的修改已经知悉或已经预见，则溯及立法并不违宪。在CIT 对“美国对华厨房用金属架反倾销反补贴案”的最新判决中，法院认为在修正案第一条的溯及力时期，从非市场经济国家进口产品的进口商早在2006年就知道中国处于经济转型时期，也知道他们自己可能要承担的反补贴税上的责任，④GWK Housewares&Hardware Corp.v.United States,Slip Op.2013-31(CIT March 12,2013),pp17-18.以此拒绝承认中国企业享有的合法权利。⑤赵艳敏：《美国新反补贴税法案及其影响》，《法学》2013年第4期。但这种预见性是没有根据的，因为中国企业按照原有的反补贴法一直以来都是不需要缴纳反补贴税的，该既有权利不能被全盘否定。

关于法律漏洞的填补。法律漏洞通常是指由于立法者的错误，法律内容不明而造成混乱后果，或者法律存在重大漏洞，致使该法律制度的本质得不到应有的体现。⑥欧爱民：《论法律不溯及既往原则宪法适用的技术方案》，《法商研究》2008年第3期。H.R.4105 法案作为《1930年关税法》的修正案，只是对原法的进一步明确和补充以应对实践中出现的问题，它对中国产品适用反补贴税法带有一定的政治目的，而非出于体现法律制度本质的立法意图。再者，美国为判例法国家，原法虽对反补贴税能否适用于非市场经济国家没有明确规定，但随实践发展，乔治城钢铁案、铜版纸案到厨房用金属架案都以判例的形式对这一问题作出了回答，造成混乱后果的是商务部违背判例、进行“双反”调查的行为，而非法律本身。

关于重大公共利益的存在。CIT 的判决中含有一定政治因素，认为国会修法依据是国家利益，而现在国家利益正因为中国产品的冲击而受到损害。⑦GWK Housewares&Hardware Corp.v.United States,Slip Op.2013-31(CIT March 12,2013),p19.然而，公共利益包括国家间的和“双反”案受案国内的两种情形，其精髓应当是利益的均衡。众所周知，H.R.4105 法案的通过将对美国进口企业和中国出口企业造成重创。据美国国会预算办公室计算，这一修正案实施后，2013年至2022年美国的财政收入可增加1.6 亿美元。⑧美国国会预算办公室：http://www.cbo.gov/publication/43038，2013年11月13日访问。在这一可观的数目面前，修正案以“重大公共利益”为理由，置“利益均衡”于不顾，更谈不上对个人利益的保护。

有关案件性质的考量。具体到税法领域，联邦最高法院对溯及性法律的要求相对宽松，考虑到美国政治、经济环境以及工业化国家普遍的经济衰退，也许修正案在美国法院看来并非严苛，但对中国企业而言，被迫退出美国市场这一严重后果绝对可以用“严苛”二字形容。

（二）平等保护问题

与修正案第一部分“对非市场经济国家适用反补贴税法”规则溯及到2006年11月20日不同，H.R.4105 法案第二部分“防止重复救济”的规定并不溯及既往的适用，而是与修正案同步生效，即适用于2012年3月13日以后的案件。这样一来，明明是同一类型的案件，却以3月13日为界限强行区分，对之前的双重救济置之不理，而对之后的进行调整，显然违背了美国宪法要求的平等保护原则。

平等原则是现代立法的基本原则，H.R.4105 法案属于一般的社会经济权利，故采用合理性审查标准，只要与正当的目的之间有合理联系，即可获得支持。⑨GPX Int’l Tire Corp.v.United States,Slip Op.2013-02(CIT January 7,2013),p28.其证明内容有二：一是利益等级，二是关联度。①朴飞、许元宪：《美国违宪审查基准研究》，《延边大学学报（社会科学版）》2010年第3期。

结合GPX 轮胎案2013年的最新判决②GPX Int’l Tire Corp.v.United States,Slip Op.2013-02(CIT January 7,2013),pp29-31.，重新审查过渡期内24 起案件会产生大量行政成本和行政负担，对于国会的立法依据CIT 拒绝评价，尽管原告声称这一负担并非实质性的，法院认为至少需要付出一些巨大努力才能将新法的方法适用于该案和其他已经完成的调查，包括收集额外的数据、核实与分析。CIT 同样拒绝了原告的终局性主张，认为原告未能证明行政裁决的终局性并非正当的政府利益。可见CIT 认为行政效率和终局性均为正当的政府利益，对难以评价的关联性则不予评价。这种观点从一定程度上说是历史的倒退。因为合理性审查经历了一个从完全自由到相对有要求的发展过程。在最初确定合理性审查标准之时，凡是单纯涉及社会经济领域的立法几乎都可通过合宪性检验，但此种情况并未延续至今，相反在20世纪70年代出现了合理性审查标准宣告违宪的案例后，这一标准受到了冲击。法院在审查时强调立法必须具有相当的事实基础，并且还要有相关材料加以证明。③郑旭文：《试论美国法之社会立法的平等权审查标准》，《湖南工业大学学报（社会科学版）》2012年第6期。上述CIT 拒绝评价立法依据的做法则相当于实质上的放弃审查，对立法目的与差别待遇条款之间的合理性既没有进行深入的价值判断，也没有数理上的精确计算作为支撑，更未能依据可获得的基本事实详细阐明和解释H.R.4105 法案存在的违反平等保护原则的问题。

综上分析可知，H.R.4105 法案主要针对将反补贴税法适用于非市场经济国家和调整潜在的双重救济两个问题作出规定，是在各种不利的判决中美国国会寻求利益最大化的结果，对中国输美产品造成了严重影响。虽然从对非市场经济国家的角度提出抗辩有一定难度，但法案存在的举证责任分配不公、溯及力问题和违反平等保护原则均为抗辩的有利角度，可以作为进一步研究和挖掘的对象。