徐州市中小河流治理的实践与思考

丁端锋 王永兰 鲍善军

（1.徐州市水利局，江苏 徐州 221000；2.新沂市水利局，江苏 徐州 221400）

国家大江大河经过多年持续建设治理取得明显成效，但绝大多数中小河流未经系统治理，洪涝灾害频发，严重威胁城镇和农村安全。2011年中央“1 号文件”将中小河流治理摆在加强水利薄弱环节建设的重要位置，明确要求加快治理步伐，“十二五”期间基本完成重点中小河流重要河段治理。徐州市抢抓机遇，做好前期工作，强化落实，积极组织实施，取得预期目标。但因中小河流建设与管理历史欠账较多，长期投入体制未建立健全，建后管护体制机制没有长效保障，因此，积极探讨下一步中小河流治理的措施具有积极意义。

1 基本概况

1.1 徐州基本地情水情

徐州市地处沂沭泗流域中下游，以黄河故道为界，分沂沭泗水系、故黄河水系、奎濉河水系，素有“洪水走廊”、“一城三域”之称，是淮河流域重点防洪城市之一。流域性河湖主要有沂河、沭河、邳苍分洪道、中运河等骨干河道及南四湖、骆马湖等。全市多年平均降雨量为825.5 mm 左右，人均水资源占有量为424 m3/人，是全国40 个严重缺水城市之一。

1.2 徐州市中小河流治理项目情况

徐州市列入水利部第一批和第二批规划的中小河流治理任务共39条、52 个治理项目，治理河长683.67 km。

1.3 徐州市中小河流的特点

（1）历史欠账多。长期以来，国家对河道治理采取抓大放小的原则，以大江大河、主干支流治理为主，中小河流多采取农村农民投工投劳的方式进行治理，20 世纪末，国家取消农村投工投劳治理中小河流河道的政策后，因中小河流综合整治是民生工程、公益事业，投资直接回报率低，再加上县级财政普遍负债严重，难有资金投入到中小河流综合整治上面来，中小河流治理处于年久失修的状态，使得中小河流水系治理欠账逐年增多。

（2）破坏严重。中小河流本身建设维护标准较低，部分河道基本功能退化，部分中小河流地下水和河床水位下降，拦河闸坝设施陈旧，导致部分河段干枯、常年断流，影响农田灌溉；部分河道河床抬高，水位上升，堤防标准低或遭破坏，造成河道行洪调蓄能力降低，洪水来临河道岸坡垮塌的危险增大，农田损毁水涝现象时有发生，危及人民群众生命财产安全。河道内非法侵占、乱采乱挖、乱搭乱建等现象较普遍，破坏堤防及防洪安全；部分城区、乡镇河道被当做天然垃圾场，随意倾倒垃圾杂物，农村畜禽粪便、企业污水、建筑垃圾、农药化肥等直排河道，导致部分河道河段受到严重污染和农村生产生活生态环境恶化。

（3）功能复杂不一。徐州市地形地势复杂，主要呈西高东低的特点，境内丰县、沛县地势高亢，河道存在干枯、断流现象，中小河流主要作用以引排灌溉为主；贾汪、邳州、新沂因需承泄南四湖和鲁南5 万km2客水，具有局部暴雨强度大、洪水突发性强、涨势猛、洪峰流量大等特点，极易造成堤防决口、冲毁村庄和道路、淹没农田等重大灾害，中小河流以防洪保安为主；睢宁县因地势较为低洼，中小河流主要以防洪排涝、蓄水灌溉的基本功能为主；市区及县城因经济较发达，沿线城镇和农村生产生活水平较高，对生态环境的需求较高，中小河流在兼顾防洪排涝、蓄水灌溉的功能外，更加注重生态环境的功能。

2 中小河流治理效益分析

2011年以来，徐州市累计完成36 条中小河流治理，取得积极显著的社会、经济效益，得到河道沿线广大群众的认可。

2.1 防洪排涝效益

全市中小河流防洪标准从原来的不设防或3～5年一遇标准，提高到10～20年一遇，极大提高了我市防洪保安全的能力，为沿线县城、集镇和广大农村人民群众生命财产安全提供了保障，减轻了洪涝灾害损失，对改善民生、维护社会稳定和支持经济社会可持续发展具有重要作用。邳州邳苍分洪道、三沟河、白马河分洪道，新沂白马河、淋头河、虞姬沟、黄墩河上下段，贾汪老不牢河上下段等多条河道经过治理，疏通了水系，加固了堤防，提高了南四湖和鲁南客水安全过境保障能力。

2.2 生态文明效益

许多经过治理的河段还恢复和改善了河道生态功能，美化了人居环境，发挥了治理的综合效益，受到人民群众的欢迎，为沿线城镇和农村建设提供了环境保障。通过中小河流治理，生态清洁小流域，打造了自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵家园”，促进了新型城镇化和美丽乡村建设。市区丁万河、邳州汶河、铜山拾屯河、楚河、丰县复兴河等多条中小河流搞好河道绿化，河道建设成为生态工程、景观工程，维护了河道健康生命，形成一道绿化景观带，实现“河畅、水清、岸绿、景美”的目标，昔日的臭水沟，变成了近日老百姓休闲娱乐、观光的场所。

2.3 农业灌溉效益

中小河流治理增强了城乡水资源水环境承载能力，构建了引排得当、循环通畅，蓄泄兼筹、丰枯调剂、河网水系畅通的农业供排水体系。丰县大沙河、丰沛界河、沛县杨屯河、苏北堤河、睢宁老龙河、故黄河双沟段等多条河道经过治理，提高了沿线防洪排涝标准和改善了水环境，形成一个完整的区域排涝体系，真正做到了洪水挡得住、涝水排得出，从而彻底改变了低洼易涝区涝灾严重、人民群众生活困难的局面，为全市农业增产增收提供了可靠保证。2014年全市遭遇建国以来最大伏旱，夏季作物生产受到严重威胁，得益于南水北调东线工程调水补水，得益于中小河流治理工程疏通水系，为沿线农业生产提供用水保障，得益于我市扩大水田、水浇田工作，全市农业生产水田产量不降反增，旱田作物大部分产量未受影响，从市农业部门获悉，我市粮食产量增产已成定局。

3 思考与建议

中小河流治理虽然取得显著成效，但因中小河流治理是一个系统、长期的工作，下步应进一步探索中小河流治理的工程措施和非工程措施，巩固扩大建设成果，确保中小河流能够长久发挥效益。

3.1 全面规划，系统长期治理

中小河流治理是一个复杂的系统工程，涉及水利、农业、环保、建设、国土、林业等多个职能部门，流经多个行政地区，治水要统筹自然生态的各个要素。我们要用系统论的思想方法看待中小河流治理问题，全面规划，打破传统的分段分散、单独作战的治理模式，按照以每条河流流域为工程项目统一规划、属地负责、同步实施、防治结合、集中治理的原则，科学制定综合整治规划，由各级政府、相关部门联动实施。

3.2 政府主导，健全投入机制

水是公共产品，水治理是政府的主要职责，中小河流整治公益性强、投资回报率低等特点决定了推进中小河流综合治理必须发挥政府主导作用，带动社会资金投入，要建立中央、省、市、县、乡镇5 级财政对中小河流的长效投入以及补助机制和政府、社会两手发力的治理投入机制，要充分利用水权、水价、水市场优化配置水资源，让政府和市场“两只手”相辅相成、相得益彰。

3.3 依法管护，巩固建设成果

中小河流河道、水面应该像基本农田一样严格保护，要制定完善中小河流河道整治相关法律法规。依据水法、防洪法、水土保持法、河道管理条例等有关法律法规，加强水行政执法，强化中小河流河道管理，杜绝乱采、乱挖、乱堆、乱建等现象，保障河道安全。同时，重点加强对固体废弃物、生活污水、畜禽养殖污染、乡镇工业企业污染等污染源的治理，奖惩分明，科学处置。

3.4 开发利用，以用代管代保

以用待管，以用代保，着力将临近城区和集镇的河道开发成生态型河道观旅游光带、滨水风光走廊和水生态屏障，将防洪、排涝、灌溉为主的中小河流建设成农业命脉，形成沿线政府和群众自觉保护意识。

3.5 宣传引导，形成保护共识

要提高对中小河流保护工作的认识，加强对广大集镇、农村群众的宣传教育。在广大农村大力开展河道保护宣传教育，营造全社会共同关注、参与农村河道保护的氛围，调动群众积极参与到农村河道的保护中来。

3.6 强化责任，构建管理体系

进一步落实河长制，建立行政首长负总责的中小河流保护管理目标责任制。将中小河流保护作为各级政府和领导干部绩效考核的重要内容，实行行政首长负责制，制定科学的工作目标考评制度，严格责任追究。按照属地管理原则，建立市、县联动机制，加强各部门协调联动能力，明确管护责任，落实管护资金，做到建管并重，建立经常性治理与日常保护管理相结合的良性机制。

4 结论

近年来，中小河流治理取得显著成效，但是中小河流治理是系统长期的任务，应建立政府、社会两手发力的投入和管护机制，形成政府和群众共同保护的共识，确保中小河流建好管好用好。