淮安市中小河流治理的探索

谢亚军 蔡伯宁 马 楠

（1.淮安市水利局，江苏 淮安 223005；2.淮安市清浦区水利局，江苏 淮安 223003）

淮安市地处苏北平原腹地，总面积10072 km2，以废黄河为界，南属淮河水系，北属沂沭泗水系。境内沟河密布，湖泊众多，依托流域性工程建设，一些重要河道防洪保安能力有效提高，但面广量大的中小河流没有进行过系统治理，问题较多。近年来，国家开始重视中小河流治理工作，根据统一规划安排，淮安实施了一批中小河流治理项目，成效显著。

1 实施情况

1.1 项目进展

淮安市列入2009年《全国重点地区中小河流近期治理建设规划》的共计6 条，包括：渠北地区的古盐河，白马湖宝应湖地区的草泽河、老三河，沂南地区的渠西河、公兴河，洪泽湖周边及以上地区的团结河。6 条中小河流已全面建成发挥效益。

列入全国第二批中小河流治理规划共计10 条，包括：里下河地区头溪河，沂南地区一帆河、唐响河、孙大泓、民便河，白马湖宝应湖地区白马湖上游引河、利农河、浔河，洪泽湖周边地区仇集大涧、维桥河。其中，头溪河、一帆河、唐响河、民便河、白马湖上游引河、利农河等6 条全面建成；浔河、孙大泓、维桥河3 条完成主体工程；仇集大涧全面开工建设，2014年年底前完成主体工程。

1.2 工程效益

两批中小河流治理项目，都是存在问题最突出河道或河段，治理要求迫切，效益均较好。据统计，16 项中小河流治理工程，总投资4.14 亿元，共计疏浚河道249 km，填筑堤防125 km，新建护岸32.2 km，受益面积4350 km2。归纳起来，主要有四个方面效益：

一是成片提高了治理区域防洪除涝标准。结合流域、区域治理工程的实施，治理范围内排涝标准由不足3年一遇提高到5年一遇以上，治理河段两岸堤防全面达到20年一遇以上防洪标准。

二是加强了跨市、跨县河道的水系沟通。部分河道由于涉及市际、县际边界，长期得不到系统治理，通过抓住国家实施中小河流的机遇，上下游同时整治、畅通水系，恢复了河道引排功能。

三是有利于灌溉、供水效益的发挥。多数中小河流具备灌溉引水功能，治理后，水量水质均有了保障，较好地改善了沿线灌溉条件。

四是美化了周边环境。部分河道实施了生态防护，减少了水土流失；古盐河、利农河等项目实施过程中，注重结合周边环境建设，对河道两岸进行美化绿化，保证河道畅通的同时，也为沿线居民提供了好的生产生活环境。

2 主要做法

2.1 统筹协调，做好项目前期工作

在规划编制之初，根据水利部、财政部确定的立项原则，淮安市多次组织专家审查，严格筛选。项目安排上，统筹考虑上下游、左右岸之间的关系，协调好防洪排涝与水资源开发利用、生态环境保护的关系。中小河治理项目的初步设计，全部委托咨询机构进行技术咨询，严格把关。

2.2 制度保障，规范工程建设管理

《全国重点地区中小河流治理项目管理暂行办法》下发后，江苏省财政厅、水利厅联文转发，要求各地认真贯彻执行，同时结合江苏实际，对工程初步设计报审、投资计划下达、资金管理、建设管理和绩效评价等方面提出了具体要求，江苏省水利厅还专门制定《江苏省重点地区中小河流治理工程建设管理办法》。淮安市出台了《淮安市水利工程建设管理考核办法》，将中小河流工程建设作为重点项目内容，强化考核。这些制度的建立，保证了工程规范有序地开展。

2.3 多措并举，保证工程建设资金需求

淮安市中小河流治理项目，中央投资30%，省级补助40%，市县级配套30%。尽管中央和省级投入比例较高，但对于地处苏北的淮安市，落实配套仍存在一定困难。为此，淮安市一是从市级层面加大督查考核力度，全力争取市县财政性资金投入；二是利用已成立的6 家水利融资公司，搭建融资平台，吸引社会资金投入；三是开发两岸土地资源，利用环境改善后土地升值，多渠道筹集配套资金。

2.4 严格奖惩，推进项目有序实施

为确保中小河流工程建设的质量和进度，江苏省明确将省级以上资金预留总投资的10%作为奖补资金，根据工程绩效评价进行奖励。淮安市进一步明确，将评价指标与下阶段中小河流治理项目的安排挂钩，与省级、市级投资计划的下达挂钩；对于项目实施好的市县，优先安排项目资金。同时，鼓励地方将中小河流治理与区域治理以及农村水利工程的实施相结合，在政策、项目、资金方面给予支持，最大程度发挥中小河流项目整体投资效益。

2.5 加强督查，确保“四个安全”

作为项目主管部门，江苏省水利厅建立了工程质量、进度巡查制度以及资金使用月报制度、资金使用稽查制度。淮安市水利局成立了水利工程督查办公室，设立稽查特派员，对多个中小河流治理项目开展了稽查，及时发现建设中存在的不足，严格要求整改。淮安市检察院、水利局成立协调小组，制定《关于在水利工程建设领域共同开展预防职务犯罪工作的实施办法》，把中小河流治理等水利重点工程作为预防职务犯罪工作的重点，强化教育，加强预防。通过一系列举措，保证工程安全、资金安全、生产安全、干部安全。

3 推进淮安市中小河流治理的几点认识

3.1 强化生态理念，尊重河流自然形态

2014年，淮安市被列为第二批全国水生态文明城市建设试点市，应以此为契机，围绕“水畅、水活、水清、水景”目标，注重将生态理念贯穿于中小河流的全过程治理。要在确保防洪安全的前提下，突出生态治理的理念，尽量保持河流的自然形态，尽可能恢复河道功能，维护河道健康，促进人水和谐。传统的河道治理手段主要有裁弯取直，浚深河槽，加高堤防，硬化堤岸等，破坏了河岸植被赖以生存的基础，隔绝了岸坡堤防与河流水系之间的交流循环。理念的调整与改变是搞好生态工程建设的关键，河道既是防洪减灾的基础性工程，也是水资源开发利用和生态环境保护的重要载体，应尊重河流的自然形态，有效保护河流的蜿蜒性和断面形式多样性。

3.2 注重规划衔接，提高前期工作水平

要做好与本地规划的衔接，根据经济社会发展实际，合理确定项目治理目标和建设任务，特别是穿越城区的河道，要与城市规划进行有效对接，尽可能考虑与城市规划建设、水环境治理、生态市建设、城市景观打造等有机整合，处理好上下游与左右岸之间的治理关系，充分发挥中小河流治理工程的综合效益。

3.3 注重成片治理，发挥河道整体效益

1991年淮河流域大水后，国家和江苏省加大了治淮工程建设力度，初步形成了比较完善的流域性防洪工程体系。2003年起，江苏省委、省政府分批安排实施县乡河道疏浚，至“十一五”末，农村河道基本疏浚一轮。与大江大河及农村河道的治理相比，区域性河道治理明显滞后。因此，中小河流治理应统筹流域、区域及农村水利规划，以流域治理为依托，结合其它区域治理项目以及农村河道的整治，有计划、有步骤地实施骨干河道疏浚整治，大、中、小全面推进、成片治理，发挥整体效益。

3.4 坚持建管并举，确保工程效益发挥

要重视中小河流治理项目的建后管理，要在抓建设的同时，根据河道管理范围，做好工程管理体制机制的建立和管护资金的落实工作，建立中小河流治理项目长效运行机制，向管理要效益。从2008年开始，江苏省全面推广实行“河长制”，明确各级地方主要领导任河道的“河长”，对于河道管理是个很好的举措。但真正当好“河长”、切实落实“河长制”还需较长的过程。淮安市出台了《关于进一步加强农村河道管护工作的意见》，提出按照统一建档、统一着装、统一保险、统一签订协议“四统一”要求，建立河道保洁队伍，将管护经费纳入地方财政预算，实现农村河道疏浚整治和管理养护经常化、制度化。这对于区域性河道的管理，应该是个很好的借鉴。

3.5 统筹资金投入，建立投入保障机制

在配套资金方面，要争取各方的投入，扩宽投资渠道。淮安市流域面积在200～3000 km2之间的中小河流32 条，介于100～200 km2之间的河流还有20 余条，这部分河流都是区域骨干引排河道，存在的问题较多，治理要求也很迫切。国家安排了部分中小河流治理，解决了最为迫切的问题，但仅靠国家投入远远不足。同时，淮安市境内河道比降缓，流速小，极易淤积，因此，中小河流治理是个长期任务，各级财政应设立专项资金，建立长效投入保障机制，有计划分批安排轮浚，才能真正实现长治久安。