义务教育教科书出版监管的立法建议与思考

[摘要]文章基于出版行业法律监管的认识，阐述我国义务教育教科书出版监管的现状，使社会公众充分认识建立健全教科书出版法律监管制度的重要性。同时结合实际情况，提出对出版法中义务教育教科书出版监管的立法建议，旨在能够进一步完善我国义务教育教科书出版的法律监管制度。

[关键词]义务教育；教科书；法律监管；立法建议；出版法

[作者简介]龙正林，凯里学院。

目前，我国对于义务教育教科书的出版主要是基于出版学、经济学和教育学层面上的理论研究。在我国法学领域，针对义务教育教科书的理论研究取得了一定成果，大多数研究成果都是从知识产权法角度入手，主要讨论教科书出版与知识产权相关的法律问题，如教科书编写者在编辑教材的过程中经常引发著作权人利益受损的情况。由此，本文基于出版法层面，对义务教育教科书出版法律监管问题进行深入研究。

一、义务教育教科书出版监管现状

目前，我国义务教育教科书出版法律规范体系是基于“一法三条例”框架制定的。“一法”指的是《中华人民共和国著作权法》，该法案历经多次修改和重订。“三条例”指的是《出版市场管理规定》《出版管理条例》和《出版印刷业管理条例》。“一法”是对私法行政的规范，只有低于法律层级的一系列行为规范、规章制度才能对出版行为、出版活动进行管理和规范。

如果我国出版法律规范体系中没有专门对行政权进行规范的法律则称为无法可依，对于基于行政权的义务教育教科书出版监管只能依靠大量的规章制度、法规文件，以及具有法律意义的规范性文件进行约束。法律保留和优位是依法行政的主要原则，在义务教育教科书出版行为活动中的行政权依法监管领域，难以真正体现法律保留和法律优位的原则。因此，这两项原则中包括的保护权利、管理权利、规范权利难以体现在义务教育教科书的出版过程中。

由于义务教育教科书出版法律规范体系中缺少法律这一重要环节，导致出版法律规范体系中出现严重的结构失衡，无法实现依法行政监督管理的目的。

二、义务教育教科书出版的过度监管

1. 出版社图书种类数量控制严格

我国由原新闻出版总署对各出版社出版的义务教育教科书书号进行统一管理和限制，从整体情况来看采用的是平均主义的管理方式，中央级别的义务教育教科书比省市级别的义务教育教科书的书号略多。同时，原新闻出版总署对各大出版社以出租书号、转让书号、出售书号的违法行为给予严格惩治。但是，义务教育教科书实施书号、数量限制的措施却与我国义务教育教科书出版监管的目标和原则相悖，无法形成优胜劣汰的合理竞争机制，进一步导致了买卖书号日益猖狂的现象。

2. 出版社的经营范围限制严格

原新闻出版总署对各出版社义务教育教科书的经营领域作了明确规定，对义务教育教科书的经营范围审批也有明确要求。每个出版社的义务教育教科书出版范围不能轻易改变，要按照国家义务教育阶段教学活动的特征完成教科书的出版任务，不得在未经审批的情况下自行超越出版范围。如此严格的出版经营范围监管主要是通过行政干预对各出版社分工进行强制规定，并不是社会市场环境竞争发展的结果，仍然采用的是计划经济时代行政管理的布局，带来了很多严重的弊端问题。

3. 图书出版定价监管过度

原新闻出版总署和物价局于1993年联合颁布了《关于改革书刊价格管理的通知》，规定我国义务教育阶段的教科书仍然采用现行管理体制和国家定价的方式，国家级和省部级义务教育阶段的教科书、教辅材料、练习册、字典等全部由出版单位负责提供定价标准和依据，并且按照出版社隶属的主管部门和物价部门进行逐级审批。但是，过度干预义务教育教科书的出版价格实际上背离了市场经济发展的需求，由行政管理代替正常的市场行为，极其容易产生腐败现象。

三、基于出版法层面的义务教育教科书出版监管立法建议

1.出版法制定的必要性

出版法出台的滞后性对出版法律规范体系建设带来了一定的缺失影响。基于依法行政的背景下，如果出版法律规范体系存在缺失，会导致出版过程中行政权的监管作用出现弊端。我国长期没有出台专门的出版法，只能依靠现行宪法和相关法律法规，以及政策性文件对出版工作进行规范管理，更多的是依靠地方政府部门制定的政策文件、法规条例等进行约束，难以使出版行业适应市场化的新发展、新形势，存在严重的滞后。因此，尽快出台出版法是出版法律监管工作的紧迫任务，出版法的出台能够给予义务教育教科书出版监管依据，对促进义务教育教科书出版事业的可持续发展具有重要意义。

2. 义务教育教科书出版监管的立法建议

义务教育教科书的编制应遵循国家教学改革方针政策，积极推行义务教育教科书审定制度，不能随意出版未经国家审定批准的义务教育教科书。出版法要提高义务教育教科书市场准入门槛，建立统一的教科书书号制度。国家要根据各出版社承担的任务、学科背景和实际力量，重新规范义务教育教科书出版社，规定只有取得义务教育教科书专门经营许可证的发行商才能出版发行经过政府审定的义务教育教科书，对于违反国家规定选用没有经过正常审定的务教育教科书所在学校领导人员给予严重处分。

义务教育教科书的基准价格由国务院相关部门按照微利原则制定，由省市级政府等部门确定义务教育教科书的零售价格。出版法要建立科学化、民主化的义务教育教科书选用制度，探索义务教育教科书循环使用制度。可分别成立省市级义务教育教科书选用委员会，聘用特级教师、高级教师、专家学者等担任委员，义务教育教科书的选用结果由民主投票确定。义务教育教科书的合理定价应基于微利层面，同时遵循市场经济发展规律，符合国家法律法规要求，坚决抵制先定高价、再打折扣的定价方法，要坚持诚信定价，从根本上杜绝义务教育教科书盗版现象的发生。

义务教育教科书是教学资源的重要组成部分，也是学校实现教学目标的关键载体。义务教育教科书按照教学大纲内容编写，学生只要能够熟练掌握义务教育教科书中的内容，就可以顺利通过考试。同时，义务教育教科书也是教师的教学工具，大部分教师在教学时都会以教科书作为依据来实施教学。因此，义务教育教科书的改革一直以社会发展对学生的新要求而改变，出版法要对义务教育教科书的内容进行规定，规范教科书的出版内容，杜绝有害内容影响正常的教学。

此外，出版法还应对义务教育教科书从经济层面、法律层面、行政管理层面制定条款，层层落实监管，严厉打击和抵制各种盗版行为。总之，义务教育属于国民基础教育，通过法律手段对义务教育教科书的出版发行进行有效监管是必然趋势。

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