建立体现生态文明要求的考评机制

谢海燕　杨春平

考评制度是加快生态文明建设的重要保障。生态文明建设评价与考核是两个既相互联系又有区别的概念。生态文明建设评价是指衡量一个地区或国家的生态文明建设情况和发展程度。生态文明建设考核是指将一个地区或国家的生态文明建设情况纳入领导干部政绩考核范畴。生态文明建设评价是考核的基础。评价的主体可以是国家有关部委、地方政府（部门）以及研究机构等。而考核的主体可以是各级组织部门、国家有关部委、地方有关部门。

一、生态文明建设评价现状

（一）国家有关部门进行了积极探索

2011年11月，国家发展改革委、财政部和林业局联合发布了《生态文明示范工程试点市县选择评价指标体系》（发改办西部〔2011〕2717号），从资源生态、发展方式、消费模式和体制机制四个方面建立了25个评价指标。2013年5月，国家环保部颁布了《国家生态文明试点示范指标（试行）》（环发〔2013〕58号），从生态经济、生态环境、生态人居、生态文明和生态制度五个方面构建了示范县和示范市的生态文明建设指标。国家发展改革委即将启动的生态文明建设先行示范区建设工作，也将发布生态文明建设评价指标体系。此外，有关部委还发布了生态省（市、县）、循环经济示范市（县）、低碳示范区、绿色低碳重点小城镇建设等评价指标体系。这些指标体系具有鲜明的部门特色，从不同侧面体现了生态文明建设的内涵。

（二）部分地区进行了有益尝试

各地也在积极进行生态文明建设评价工作。2008年7月8日，厦门市委、市政府联合中央编译局发布“生态文明建设（城镇）指标体系”。该评价体系拟通过包括生态经济、生态安全、生态环境和制度保障四个方面的单位GDP能耗、工业固体废物综合利用率等30个指标“核定”一个地区的生态文明的程度。体系用排名代替达标情况，每个考核地区均以排名的方式进行公布，不强调原有环境基础，重在体现各地在生态文明方面做出的努力。2008年10月贵阳市发布了生态文明城市建设指标体系，该体系包括生态经济、生态环境、民生改善、基础设施、生态文化和廉洁高效六个方面的33个评价指标，作为评价贵阳市生态文明建设程度的依据。

二、体现生态文明要求的领导干部政绩考核现状

（一）现行领导干部政绩考核的主要内容

自党的十六届三中全会以来，中央多次强调要建立体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考评体系。2009年中共中央办公厅印发了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》（以下简称“意见”），中央组织部发布了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》和《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》。

按照一个《意见》、三个《办法》的要求，党政领导班子和领导干部政绩考核要“坚持德才兼备、以德为先，把按照科学发展观要求领导和推动经济社会发展的实际成效作为基本依据，综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、个别谈话、实绩分析、综合评价等方法，全面客观准确地考核评价领导班子和领导干部”。其中，实绩分析的主要内容包括：本地人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产、基础教育、城镇就业、社会保障、城乡文化生活、人口与计划生育、耕地等资源保护、环境保护、科技投入与创新等方面统计数据和评价意见。考虑到各地区发展条件和发展水平的差异较大，中央并没有出台统一的考核指标体系。

（二）体现生态文明要求的领导干部政绩考核探索

国家出台了一些与生态文明建设考核相关的政策。

在节能减排考核方面，国务院《“十一五”节能减排综合性工作方案》提出要狠抓落实节能减排目标责任，要求地方各级政府对本行政区域节能减排负责，把节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，实行问责制和“一票否决”制。

在耕地保护考核方面，2005年国务院发布的《省级政府耕地保护责任目标考核办法》提出要实行耕地保护责任目标考核制度。2011年国土资源部会同中组部、农业部、监察部、审计署、国家统计局等六部门首次开展“十一五”期间省级政府耕地保护责任目标考核，考核结果将作为领导班子和领导干部年度考核、换届考察实绩分析的参考依据。

在水资源保护考核方面， 2012年国务院发布的《关于实行最严格水资源管理制度的意见》中提出，建立水资源管理考核制度，将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，国务院对各省、自治区、直辖市的主要指标落实情况进行考核，水利部会同有关部门具体组织实施，考核结果交由干部主管部门，作为地方人民政府相关领导干部和相关企业负责人综合考核评价的重要依据。

在环境保护考核方面，2011年国务院发布的《关于加强环境保护重点工作的意见》提出，制定生态文明建设的目标指标体系，纳入地方各级人民政府绩效考核，考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，作为干部选拔任用、管理监督的重要依据，实行环境保护一票否决制。

在区域分类考核方面，2010年国务院发布的《全国主体功能区规划》要求按照不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效考核评价方法，并强化考核结果运用。

部分地方政府根据国家相关部门的要求制定了相应的考核政策。张家口发布了《张家口市生态文明建设绩效考核实施办法》，将考核对象分为区县、市级机关两类，考核采取检测抽核的方式，考核内容分实绩考核、特色亮点两个方面，其中实绩考核主要围绕生态经济、生态环境、生态人居、生态文化、生态制度五个方面。绵阳市出台了《绵阳市生态文明建设考核指标体系》，将各区县（市、区）划分为平原、丘陵和山区三类进行考核，平原、丘区突出资源消耗和污染防控，山区突出生态建设和环境保护。endprint

三、生态文明建设考评存在的问题

（一）生态文明建设考评指标体系尚不完善

从评价指标来看，目前出台的评价指标体系关联度大，又各有侧重点，具有鲜明的部门特色，但尚未全面体现生态文明内涵，如将生态建设等同于生态文明建设、将生态文明建设与经济建设对立起来等。这些指标体系以循环经济、绿色发展、低碳发展、生态建设、生态文明等各种名目出现，概念众多，在一定程度上造成地方认识上的混乱，并且存在分散资源、重复建设等问题，不利于统筹推进生态文明建设工作。

从考核指标来看，中央对领导干部考核指标只作了原则性要求，没有具体的指标体系。这样做的初衷是考虑各地差异性，不便实行“一刀切”。但带来的后果是约束性不强，各地在实践中实际上是以经济增长速度为主要考核指标，甚至是唯一考核指标，而资源环境类指标被淡化，政绩考核转变成了简单的GDP考核。

（二）现行生态文明相关考核制度执行不力

无论是节能减排一票否决制，还是作为领导干部政绩考核重要依据或参考依据的耕地保护、水资源保护、环境保护等内容，在实践中均未真正落到实处。相关规定摆在纸上的多，动真格的少，考核内容、考核标准、考核程序、考核方法有待建立。如节能减排一票否决制，大大得提升了节能减排要求的震慑力，提高了地方政府及企业节能减排的积极性，但多数是对未完成任务的企业进行惩罚，对未完成任务的地方新上项目实行“区域限批”，对地方领导干部实行问责的少。另外，各类考核众多，看似严格，实际上反而不利于执行落实，有必要出台系统完整的生态文明考核制度。

（三）生态文明建设考评与奖惩机制脱节

生态文明建设考核结果没有作为领导干部提拔任用的重要依据，对因决策失误造成重大环境损害的领导干部缺少问责机制，考核与奖惩形成了“两张皮”，降低了考核的公信力和威慑力，严重影响了干部群众参与考核的积极性，导致一些地区生态文明建设考核工作走过场，流于形式。

（四）缺少明确的牵头推进部门和协调机制

生态文明建设涉及面广，相关部门都在积极探索实现途径，但由于主管部门不明确及缺少相应的协调机制，生态文明建设考评处于无序状态，存在重复建设现象和政策真空地带。考核什么，谁来考核，如何考核？这些问题均不明确。

四、加强生态文明建设考评的政策建议

（一）完善生态文明建设评价体系

为了加快推进生态文明建设，建议国家层面尽快出台生态文明建设评价指标体系，涵盖经济、资源、环境、社会等方面的内容，全面体现生态文明内涵。由于生态文明建设涉及面广，评价指标众多，难以在不同地区间进行横向比较，建议对有关指标进行赋予不同的权重，加权得出生态文明建设指数，并定期发布，便于社会各界了解国家或各地生态文明建设进行情况。配合指标体系的出台，要加强统计能力建设，研究新指标的统计方法，提高统计质量，为生态文明建设考评奠定基础。

（二）将生态文明建设内容纳入领导干部政绩考核体系

在生态文明建设评价指标体系基础上，建议中央出台一套体现生态文明要求的领导干部政绩考核指标体系，将资源环境类指标纳入考核内容，并增加有关指标的考核权重。对生态文明建设实行分类考核，要考虑不同主体功能区、不同地区之间的差别，对优化开发区域资源环境类指标考核权重应高于经济类指标权重，对重点开发区域资源环境类指标与经济类指标并重，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，允许各地根据自身实际情况增加特色考核指标。完善考核办法，明确考核目的、考核内容、考核标准、考核方法、考核程序等，将生态文明建设考核纳入制度化、规范化和科学化轨道。

（三）建立以生态文明建设考核结果为依据的奖惩机制

运用考评结果改进工作，加强生态文明建设的日常检查和年终考核，发现问题及时督促有关单位整改。建立奖惩机制，将考核结果作为领导干部提拔任用的重要依据，对在生态文明建设中做出突出贡献的单位和个人给予表彰奖励。建立生态环境损害责任终身追究制度，对不顾生态环境盲目决策造成严重后果的领导干部，严格追究其责任。

（四）建立领导干部自然资源资产离任审计制度

探索编制自然资源资产负债表，建立领导干部自然资源资产离任审计制度。自然资源资产增加，表明任期内对生态文明建设做出了贡献，应对领导干部给予奖励；自然资源资产下降，表明任期内对生态文明建设做了负贡献，应对领导干部进行问责。对造成自然资源资产严重损失的，予以降职、免职等处理。

（五）建立多部门共同参与的考评机制

生态文明建设是一项涉及经济、政治、文化、社会、生态建设各方面和全过程的庞大系统工程，必须加强组织领导，齐抓共管。建议中央明确牵头部门和责任部门，建立组织部门、经济综合部门、环保部门、统计部门、监察部门等多部门共同参与的考评机制，全面推进生态文明建设考评工作，引导领导干部树立正确的政绩观，促进生态文明建设。

（作者单位：国家发展改革委体管所）endprint