危机与变革:当代法国高等教育法的发展与启示

胡 瀚

(陕西理工学院经济与法学学院，陕西汉中723000)

法国曾经是欧洲的教育和学术中心，高等教育相当发达，但是二战后，法国的高等教育体制难以适应社会经济发展的新形势，暴露出诸多弊病，1968年“五月风暴”后，法国政府通过数次立法，对高等教育进行改革，取得了很好的效果。基于我国高等教育体制与法国的同质性，所面对的问题有某种程度上的相似性，笔者拟就“五月风暴”后的法国高等教育法进行历史研究，归纳总结法国高等教育法变革的经验，以期对我国的高等教育立法和高等教育改革有点滴启示和帮助。

一、历史背景:法国高等教育的危机

法国大革命摧毁了旧制度，但是并没有建立起新秩序，大革命的矛头指向中央集权制，然而革命后的乱象又进一步强化了中央集权。在国家主义的驱使下，拿破仑的法兰西第一帝国更是将政治上的中央集权推行到教育领域。拿破仑认为:“在一个以确定的原则为基础的教育机构建立之前，一个稳固的政治国家的建立是不可能的。”［1］基于这种观念，拿破仑先后通过颁布《国民教育计划》和《有关帝国大学的构成法》(亦称《帝国大学令》)，并成立帝国大学等措施，使法国的中央集权教育制度得以确立。在中央集权教育制度下，高等教育成为国家事务的一部分，置于中央政府的统治之下。法国的高等学校绝大部分由政府设立并管理，教育部拥有包括经费预算、财政拨款、人事安排、课程设置、入学条件、学校规模与学校布局在内的诸多教育行政权力。同时中央教育机构还通过垄断文凭来进一步强化中央集权的高等教育制度。在国家主义高等教育理念的支配下，经由《关于公共教育组织法》(《达鲁法案》)和拿破仑的推动，法国高等教育的基本构架得以形成。大学校(Grande Ecole)和大学并存的双重体系构成了世界上独一无二的法国高等教育模式。从整个法国高等教育的发展轨迹来看，大学校的功能是培养社会精英，而大学的任务则在于保障每一位法国公民接受高等教育的权利。中央集权的教育制度确实能够保障公民在受教育权上的平等，确保高等教育的政治功能得以充分地发挥，大学和大学校的双轨制也使保证高等教育公平性的全民教育和保证国家人才优势的精英教育得以平衡。

中央集权高等教育体制和高等教育体系的双轨制运行了150年后，其弊端在20世纪五六十年代开始显现出来。法国在二战后进入了黄金发展期，经济快速发展，大量资本迅速进入文化教育领域，在资本的扩张性和资本转化的规模化的驱动下，法国高等教育规模不断扩大，高等学校数量和学生数量急剧飙升，文凭却迅速贬值。中央集权体制导致大学自治阙失，大学的教育理念、培养模式、课程设置、教学方法严重滞后，无法有效地回应社会的需求，“教学失去了它的教育性”［2］。中央集权体制的弊端暴露无疑，法国高等教育问题丛生。诚如戴高乐总统所言:“虽然教学仍有其自由，但我们过去使用的一套，如有关学生的录取、教师的任命、教材、课程、考试、文凭等的规定，今天差不多都成为问题了。”［3］中央集权高等教育制度受到广泛地批评。著名学者德巴什直言不讳地指出:“为保证统一而设计的中央集权，如今变成了一种遏制，它不再有利于创新精神，并有可能将其扼杀掉。”［4］法国高等教育面临着前所未有的危机，保罗·里克尔甚至断言:“如果国家不采取适当办法解决大学的发展问题，那将会招来酿成全国性灾难的学校大爆炸。”［5］事实证明了里克尔的预判是正确的，1968年5月，“五月风暴”席卷了整个法国，这场以学生运动为表现形式的文化革命以改革高等教育体制，“把大学还给学生”为主旨，反映了学生对法国传统高等教育体制的不满以及对自由民主的诉求。危机既是危险，同样也是机遇。“五月风暴”迫使法国政府不得不在高等教育方面做出相应的变革，来挽救时局。自此，法国开启了高等教育法的变革时代。

二、历史进程:从《高等教育方向指导法》到《综合大学自由与责任法》

(一)1968年《高等教育方向指导法》:明确变革方向，奠定改革基调

为了平息“五月风暴”的影响，回应广大学生改革高等教育的诉求，1968年10月10日，法国国民议会和参议院以罕见的全票通过了由教育部长埃德加·富尔提出的《高等教育方向指导法》(Loi d'orientation de l'enseignement supérieur，亦称《富尔法》)。该法案分九编，共四十六条，于11月12日正式颁布实施，后经1971年的第557 号法案的修正得以完善。该法案提出的“自治、参与和多学科”三大原则为法国高等教育改革明确了方向，同时也提供了法律上的保障和支撑。

针对传统的中央集权体制导致大学自治阙失的问题，《高等教育方向指导法》用大量的条文确立了大学自治制度，大学自治包括三个方面，即管理自治、教学自治和财政自治，这是《高等教育方向指导法》最重要的历史性贡献。该法案第三章“管理自治与参与”第11 条规定:“根据现行法令与补充条款规定，大学及其内部的教学与研究单位能够自主决定其地位、内部结构以及与其他大学单位的联系。”根据这一法律规定，大学可以“决定本单位章程和内部机构”，确定本大学与其他大学之间的相互关系等;在第四章“教学自治与参与”第19 条规定:“具有科学性、文化性的公共机构及其教学与研究单位可以根据现行法令与个人教学与研究地位，经咨询全国高等教育委员会后，自主决定其教学活动、研究项目、教学方法、检查和考核知识与能力的方式。”由此，大学可以自行制定教育和教学研究计划，决定教学模式，教学内容及考试、考察方式等。该法案第五章第26 条规定了大学的财政自治权，“具有科学性、文化性的公共机构自主决定其物质设施以及来自省政府的基金”。即大学自己决定国家预算拨款和公立或私立机构捐赠的支出和使用，但要接受国家的监督［6］。

针对法国大学管理僵化、封闭、保守等弊端，《高等教育方向指导法》确立了“参与”这一指导原则，以此来推动大学内部管理的民主化改革。具体而言，参与就是指在教育部和大学区的统一领导下，通过学生、青年教师、行政管理人员以及社会各界人士选举代表的方式，间接参与大学的管理。由此可见，参与原则是通过扩大大学自治的主体范围，调整大学自主治理结构，运用分权式干预模式，对大学自治加以监督和制约，进而推动大学自治的良好发展，同时维护国家、社会和学生的利益。

针对法国高等教育同质化严重，大学生结构性失业严重这一问题，《高等教育方向指导法》提出了多科性的原则，该法第6 条规定，“每个学区内可以建立一所或几所大学。大学应该是多学科的，让文学院、艺学院和理学院与技术学院尽量加强联系。然而，他们可以拥有一个占优势的专业领域。”据此，法国的大学体制经历了一次较为彻底的变革。变革的第一步是解散了当时存在的23 所大学及其学部，进而根据大学教师的自由选择，按照教学和科研单位重新组建了大约67 所大学。

《高等教育方向指导法》的颁行打破了长期以来僵化的办学体制，增强了大学与社会之间的沟通与交往，提升了大学的活力，重建了大学普通文化的理念，形成了新的大学自治与内部民主管理体制，有力地推动了法国高等教育的改革。甚至有学者认为该法的颁行在法国高等教育史上具有里程碑式的意义，“与巴黎大学的建立、‘帝国大学’的设立、1896年把各学区的学院重新组成大学等重大事件相提并论。”［7］《高等教育方向指导法》奠定了法国20世纪60年代以后所有高等教育改革的基调，1984年《高等教育法》和2007年《综合大学自由与责任法》都是在该法案基础上的进一步深化与完善。

(二)1984年《高等教育法》:重审三大原则，建立有效机制

《高等教育方向指导法》的颁布实施取得了良好的法律效果和社会效果，一方面推动了法国高等教育的改革和发展，另一方面也促进了法国科技和经济的发展。但是20世纪70年代中期的“能源危机”和经济危机对法国冲击极大，经济萧条持续了五年之久，经济的萎缩与长期停滞直接导致教育经费困难，1964年，法国大学生人均经费为3．2 万法郎，1976年下降为2 万法郎，到1982年仅有8000 法郎［1］。经费困难导致不少综合性大学连续数年出现庞大的财政赤字，办学经费的严重不足致使大学的发展速度减慢。1981年社会党上台后，密特朗总统领导的新政府把改革高等教育作为最重要的战略措施之一，针对法国高等教育发展面临的传统掣肘和现实困境，围绕分权、质量、问责等问题，展开了全方位的变革。在此背景下，法国议会于1983年底通过了由教育部长阿兰·萨瓦里主持起草的《高等教育法》(Loi de l'enseignement supérieur，亦称《萨瓦里法》)，1984年1月26日由密特朗总统签署颁布实施。

虽然《高等教育法》提出了高等教育要“现代化、职业化、民主化”，但是该法仍然是1968年《高等教育方向指导法》的延续。萨瓦里在阐述《高等教育法》的基本精神时，一再强调《高等教育法》重申了《高等教育方向指导法》“自治”、“参与”和“多学科”三大原则，他认为这三原则限于传统的中央集权制、等级观念和宗派势力，没有得到充分实行。而《高等教育法》的主要目的是进一步保证大学自治。为此，《高等教育法》明确提出了合同制度和评估制度。通过合同制度，政府直接干预大学的管理模式被改变，一种平等对话的机制在政府与大学之间得以建立，大学的自主权得以扩大。同时，为加强评估和监督，政府设立了大学评估全国委员会。为推进大学内部治理的民主参与，《高等教育法》还规定，每所大学在行政委员会和科学委员会外，增设学习与生活委员会，并明确规定了这三个委员会的组成、职能和选举办法。

(三)2007年《综合大学自由与责任法》:面向21世纪的改革纲领

进入21世纪后，随着知识经济的兴起以及欧洲一体化进程的加快，法国的高等教育面临着新的危机，高等教育质量下降，大学生学业失败率和失业率居高不下，大学治理处于瘫痪状态，大学的国际竞争力不足。针对上述危机，法国开启了新一轮的高等教育变革。2007年法国议会通过了《综合大学自由与责任法》(Loi d'automonie，亦称《贝克莱斯法》)，该法的核心是进一步推动大学自治，赋予综合大学最大限度的自主权，推进综合大学的现代化，以法律手段保障高等教育改革的顺利推进。该法可视为法国政府21世纪高等教育改革的纲领性文件，法国政府希望通过这部法律的实施，推动高等教育质量的提高、有效解决大学治理的瘫痪状态、增强法国大学的国际竞争力。

《综合大学自由和责任法》分为高等教育公共服务的使命、大学的治理、大学的新责任、各种安排机制、海外领地的相关机制、短时间的和最终的安排等六大部分［8］。其重要的制度变革有以下几个方面:1．进一步扩大大学的自治权。该法颁行后，大学的自治权进一步扩大，首先，大学被赋予了更大的财政权，在多年制合同的框架内，大学不仅决定和控制包括教职员工工资在内所有的全部预算，而且可以自行设立基金会。其次，在人事权方面，大学可以决定人员的聘任、调动、委派、晋升，可以调整教师、研究员在教学、科研及其他工作任务的分配。2．治理结构的变革。按照《综合大学自由和责任法》的规定，大学须在一年时限内采纳新的治理结构，并在最多五年内接受行使新的权限。变革后，院校层面的权力得到了极大加强，校长和行政委员会成为大学权力的核心。校长成为真正的领导者，而行政委员会成为大学的战略机构，拥有了巨大的权力，科学委员会与学习和生活委员会完全转型为咨询机构。3．大学外部关系的改变。该法赋予了综合大学独立的法律地位和最大自主权，同时规定政府从直接管理人转变为大学的合作人、监督人、保证人和资助人。大学通过多年制合同获得完全的财政预算权，大学的自治权得以财政上的保障，政府则通过“多年合同制”、“总经费预算”、评估等制度对大学进行宏观管理和监督。这样“在大学与政府间建立一种契约关系，代替之前的监护关系、行政关系，以契约的形式强制大学承担政府期望大学承担的责任”［9］。

三、法国高等教育立法经验对我国的启示

(一)高等教育立法应当与时并进

从法国的历史经验来看，当法国高等教育无法适应时代和社会的需要而产生危机时，都会迎来高等教育法的深刻变革。1968年《高等教育方向指导法》和2007年的《综合大学自由与责任法》都有着明显的时代印记，法国的实践经验表明高等教育立法要与时并进，要回应高等教育改革的需要。《中华人民共和国高等教育法》颁布至今已有16年的时间，一方面，该法促进了我国高等教育事业的发展，但另一方面，该法过于原则性的规定缺少可操作性，已然成为制约高等教育改革的法律因素，已经难以适应我国高等教育国际化、大众化以及科学发展的需要。诚如庞德所言，法律应该是稳定的，但不能停止不前。面对新时期高等教育的发展趋势，在高等教育体制改革必须推进的情况下，我国的高等教育立法也应与时并进，有效回应高等教育改革之所需。

(二)高等教育改革应当以法律为基石，依法而行

法国从20世纪60年代开始推进高等教育变革以来，表现出一个很重要的特征，那就是每一次变革总是以法律为基石，依法而行，这与法国近代以来的法治传统是密切相关的。法国高等教育改革之所以能够稳步推进，和这种以法律为基石，依法而行的变革方式有很大的关系。立法过程本身就是一个形成变革共识、明确变革方向与原则、寻求变革手段、凝聚变革动力的过程，一旦法案得以通过并颁布实施，变革的阻力将明显减少，法律的实效必然会大大增强。

我国近些年来的高等教育改革困难重重，阻力颇大，一个很重要的原因是，我国高等教育改革实质上是一种政策性改革，而非法治化改革。在政策性改革过程中，教育部往往以其制定的政策为主导，采用行政手段推动改革。政策性改革的危险性在于，大学在改革过程中始终处于被动地位，自主性不断下降，政府与大学的关系越来越行政化。笔者认为，我国有必要借鉴法国的成功经验，变政策性改革为法治化改革，通过修订《高等教育法》，制定《大学法》等立法活动，使改革原则、改革目标和改革方案等内容上升为法律制度，进而推动高等教育改革向纵深方向发展。法治化改革的优越性在于能够使高校在高等教育改革中始终处于主体地位，有效防止政策性改革所带来的弊端。

(三)高等教育改革的关键在于政府与大学关系的制度构建

从法国半个世纪的高等教育法的发展来看，其一以贯之的做法是改变传统的中央集权体制，实行大学自治，逐步扩大大学的自治权，构建符合时代要求的政府与大学的关系模式。这里需要指出的是，法国高等教育法是通过两个原则和若干规则和制度完成了政府与大学的关系模式的制度性构建。这两个原则一是大学自治，二是政府监督。大学自治的原则使得法国的大学逐步取得了广泛的自治权，同时政府监督原则保证了高等教育的公平和国家对教育的控制。但是需要注意的是，仅仅有原则是不够的，规则和制度对于实现上述原则起到了极为重要的作用。法国的大学自治是通过管理自治、教学自治和财政自治等三个方面的制度才得以实现的，而政府监督则是通过多年合同制、总经费预算和评估制度才能够得以有效实施的。基于上述法国的立法经验，笔者认为，我国政府与大学关系的制度性构建不能仅仅停留在原则这一层面，更应该注重能够在技术层面上明确双方权利义务关系的规则。具体而言，就是用列举的方式界定政府在高等教育领域的权力范围和内容，减少行政管理权力，加强监督权力，将传统的行政管理模式转变为宏观监督模式;同时，最大限度地扩大大学的办学自主权，真正实现大学自治。

(四)大学内部治理模式的改革须注重民主参与和权力制衡

实现大学自治事实上需要解决两个层面的治理问题，除了解决政府与大学之间的权力分配问题，扩大大学的自治权，保障大学在教学、财政、管理等方面的自主性和独立性外，还需要解决大学内部的权力分配、治理主体以及治理方式等问题。从法国高等教育法发展的经验来看，法国是通过民主参与和权力制衡来解决上述问题的。首先，有效的民主参与化解了传统大学内部治理上存在的封闭、僵化、保守等弊端。通过扩大治理主体的范围，使大学治理的主体具有广泛性和开放性，将教师、学生以及校外人士均纳入治理主体的范围。其次是运用权力制衡理论，通过成立新的委员会，在大学内部形成权力制约，防止自治权的异化，保证权力的规范运行。同时根据大学在各个不同的历史时期的任务，适时调整权力格局，以保证大学相应任务的完成。我国高等教育改革也面临着如何完善大学内部治理的科学性、正当性问题，同时还需直面腐败问题。通过民主参与，防止权力异化，进而达到权力制衡的目的，这不失为解决上述问题的有效途径。

总之，当代法国高等教育法发展的历史经验启示我们，高等教育改革应当注重三个方面的转变:一是从政策性改革向法治化改革转变;二是从浅层的教育教学运行机制改革向深层的治理模式变革转变，合理划分政府与大学的权力界限，明确大学的法律地位，理顺大学内部的权力关系，构建科学、合理、高效的治理模式;三是政府的职能应当从管理职能向监督职能转变，从直接控制向间接控制转变。

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［3］(法)戴高乐．希望回忆录(第二卷)［M］．复旦大学资本主义经济研究所，译．上海:上海人民出版社，1973:60．

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［5］(法)让·皮埃尔·勒·戈夫．1968年5月无奈的遗产［M］．胡尧步，等译．北京:中国青年出版社，2007:33．

［6］贺国庆，等．外国高等教育史［M］．北京:人民教育出版社，2003:573．

［7］符娟明．比较高等教育［M］．北京:北京师范大学出版社，1987:60．

［8］陆华．建立“新大学”:法国高等教育改革的逻辑［J］．复旦教育论坛，2009(3):65．

［9］孙贵聪．西方高等教育管理中的管理主义述评［J］．比较教育研究，2003(10):69．

［10］高迎爽．法国现代大学制度的确立及其法律基础［J］．教育学术月刊，2012(2)．