民国文官考试制度立法研究

李 铎

( 北京大学出版社，北京 100871 )

法律法规

民国文官考试制度立法研究

李 铎

( 北京大学出版社，北京 100871 )

民国文官考试制度的产生有其特定的政治背景、历史背景和思想背景。民国时期呈现出明显的几个历史阶段：南京临时政府时期是民国文官考试制度的发端时期；北京政府时期是民国文官考试的发展时期；战前的南京国民政府时期是民国文官考试的进一步发展和完善时期；战后的南京国民政府时期丰富和完善了文官考试法规体系。在立法上，民国文官考试法制化建设有其突出特征；在运行上，尽管民国文官考试制度受限于当时的政治环境没能得以很好地施行，但仍有闪光之处值得我们借鉴和深思。

文官考试；考试法规；法的运行

民国文官考试制度发端于南京临时政府时期，正式建立于北京政府时期，发展完善于南京国民政府时期，最后随着国民党政权在中国的失败而终结。民国文官考试制度的一个显著特征，就是建立了一套完整的文官考试法规体系，一切考试均依法进行。本文试图就民国文官考试制度的立法研究做一点探讨。

一、民国文官考试制度产生的时代背景分析

(一)民国文官考试制度产生的历史背景

1.废除科举带来的巨大冲击

在中国古代漫长的高度中央集权制度的演进过程中，科举制扮演着极为重要的角色，产生了深远的影响。第一，科举使官吏的选用之权集中于中央，加强了中央集权。第二，科举制度形成了士绅集团，在国家政权和基层社会之间承上启下，起到维持政体和社会整合的作用，有力地巩固了封建统治。第三，科举将读书和做官直接联系起来，形成了“学而优则仕”的普遍价值取向，促使了社会价值的高度一体化。

清末科举制度的废除，最直接的后果就是摧毁了传统的人事制度，切断了中央集权吸纳人才的通道，打破了社会人才的垂直流动机制，加剧了政治参与危机，科举作为一种特殊的社会整合和社会凝聚机制的功能得以失效。科举的废除所产生的社会冲击力，呼吁着新的人事制度的产生。

2.西方近代文官制度的示范效应

不论是从创制者的初衷还是法规本身，抑或是制度本身的运作来看，民国文官考试制度都主要是以西方近代文官考试制度为蓝本建立起来的。民国文官考试制度固然也借鉴了中国传统科举制的某些因子，但是在科举制1905年基于其种种弊端被废除后，这种主动的借鉴是很有限的。

(二)民国文官考试制度产生的政治背景

无论如何，废除科举而代之以新式学堂教育，是历史的一大进步。至于它的废除所带来的各种负面作用，如果能迅速建立新的制度，是可以有效避免的。但实际情况是，不仅清政府本身无法完成这一任务，即使到了民国初年也因为政局的极度混乱而一时难以建立新的人事选拔制度。“舵手在获得一个新的罗盘以前就抛弃了旧的，遂使社会之船驶入一个盲目漂流的时代。”[1]但问题的关键不在于是否要抛弃旧罗盘，而在于是否能够尽快获得一个新的罗盘。

(三)民国文官考试制度产生的思想背景

孙中山的考试思想概括起来主要包括以下几个方面： 1.所有官员均须通过考试取得资格；2.选举、考试相互补充；3.考试权独立，一是独立于君权，二是独立于行政权。这些思想，不管是考试权独立、以考试弥补选举之弊等基本原则，还是考试方法、考试程序等具体规划，都对民国(尤其是南京国民政府)的文官考试制度产生了巨大的影响，成为后者的思想基础。从一定程度上讲，民国文官考试制度的建立和不断完善正是孙中山文官考试思想的逐步付诸实施。

二、南京临时政府时期的文官考试法规

1912年中华民国临时政府设立法制局(后改为法制院)和铨叙局，着手拟定法律，整饬吏治，慎重铨选。法制局首次提出了《文官考试委员官职令》、《文官考试令》、《外交官及领事官考试令》、《法官考试委员官职令》、《法官考试令》等六个考试法令草案。由于南京临时政府仅存在了两三个月，这些草案并未通过正式立法程序，更未能付诸实施；而本拟设置的铨叙局也未能建立。但是，这些草案已经形成了文官考试制度的基本框架，对此后文官考试制度的正式建立和发展完善起到了示范和借鉴作用。

三、北京国民政府时期的文官考试法规

(一)考试法规的创建

北京国民政府在参考南京临时政府原有法规草案的基础上，先后颁布了一系列文官考试法律章程，形成了官等划分的初步格局，把所有文官分为特任、简任、荐任和委任四种。主要分为以下两个阶段：

1.1915年以前文官考试法规的制定

北京政府1912年公布《中央行政官等法》；1913年颁布《关于文官任免执行令》，规定《文官考试法草案》、《典试委员会编制法草案》等九项草案，“其于本法未公布以前，关于文官之考试、任免适用之”[2]，构成了北京政府文官考试制度的基本内容，并被视为民国文官考试制度正式确立的标志。

2.1915年后的文官考试法规的创建

1913年文官考试任免各法案并未付诸实行，1915年重新公布修改后的文官考试、任用各项法令主要有：文官高等考试方面的《文官高等考试令》；文官普通考试方面的《文官普通考试令》，《文官普通考试法》；特种文官考试方面的《外交官领事官考试法》，《修正外交官领事官考试令》，《司法官考试令》，《司法官考试法》，《知事试验暂行条例》；检定考试方面的《外交官领事官考试甄录规则》，《关于司法官考试第三条甄录规则》。

(二)考试法规的实施

文官考试制度于1916年开始付诸实施(知事试验已先于此开始举行)，到1920年为止文官高等考试和文官普通考试各举行了两次。

1.文官高等考试

1913年《文官考试法草案》规定，高等文官考试分为甄录试、初试、大试，甄录试为笔试，初试和大试皆分为笔试和口试。初试和大试科目所考内容，主要是法学和经济学。1915年，北京政府对考试程序和科目做了大幅度地变动，将考试分为第一试、第二试、第三试、第四试，前三试为笔试，第四试为口试。文官高等考试共分为23个专门学科，1919年增至33个。文官高等考试及格者，由大总统依据《文官官秩令》授以上士(原官秩高于应授之秩者，仍从其原官)。授秩人员依照所考科目，分发京外各官署学习，学习时间以两年为限，期满后成绩优良者经甄别试后作为候补，由政事堂、铨叙局注册备案，由各署长官按荐任职任用程序，以相当之职缺呈请任用。

2.文官普通考试

1913年《文官考试法草案》规定，文官普通考试科目为：国文、历史、地理、笔算、法学通论、经济学。1915年颁布的《文官普通考试令》对考试的方式和内容做了进一步明确，将考试分为第一试、第二试、第三试。第一、二试为笔试，第三试为口试，三试平均合格者为及格。文官普通考试及格者，由大总统依官秩令授以同少士(原官秩高于应授之秩者仍从原官)。授秩人员应按照所考科目，分发京外各官署学习，学习期限为一年，期满后成绩优良者作为候补由政事堂、铨叙局注册备案，由各署长官按委任职任用程序以相当之职缺，按照《委任职任用程序令》任用。[3]

3.特种文官考试

北京政府时期的特种文官考试主要包括外交官领事官考试、司法官考试、知事试验等。

(1)外交官领事官考试

1919年以前，外交官领事官考试的形式和内容都是依据《文官高等考试令》来进行的，1919年北京政府正式颁布《外交官领事官考试法》，在考试的科目、程序上进一步细化。1927年公布的《修正外交官领事官考试令》，对考试的有关规定做了较大变动。

(2)司法官考试

1915年《司法官考试令》规定，司法官考试与文官高等考试合并举行，其典试事宜由文官高等考试之典试官、襄校官兼任，并适用《文官高等考试典试令》的相关规定。1919年《司法官考试法》的颁布，使司法官考试脱离了文官高等考试。

(3)知事试验

从1913年到1914年，先后颁布了《知事任用暂行条例》、《知事试验暂行条例》及实施细则，《修正知事试验条件》及实施细则等法规，明确规定县知事的任用资格分为两种(一是经过考试及格的，二是须保荐并在内务部注册的)，并于1914年举行知事试验。

北京政府时期初步确立了与文官考试相配套的文官制度，为考试的推行提供了保障，使文官考试开始走上法制化、制度化的轨道；同时，文官考试开始建立科学的文官考试体系，尤其是将司法官考试、外交官领事官考试从文官高等考试中分离出来，并单独对县知事进行考试，初步形成了特种文官考试的格局，为南京国民政府时期的特种文官考试体系的发展奠定了基础。但是，由于政治局势极度混乱，考试法规的实施并不令人满意，文官的考试选拔制度与文官任用制度出现脱节。

四、抗战以前南京国民政府时期的文官考试法规(1927-1937年)

(一)文官考试法规的创建

南京国民政府时期正式建立了主管考试的机构——考试院，制定和公布了《考试法》、《典试法》、《襄试法》、《监试法》等基本法律法规。考试院制定和公布了各类单项考试法规(条例)和检定考试规程等，形成了一套比较完善的考试系统和比较全面的考试法规。

1.考试院的设置与文官考试法规的创建

1928年颁布《中华民国国民政府组织法》，同年成立考试院筹备处，公布《考试院组织法》，后又先后公布《考试院铨叙部组织法》和《考选委员会组织法》。至此，建立考试院所依据的法规基本齐全。1930年正式成立考试院，作为国民政府最高考试机关，主管考选、铨叙事宜。

2.主要考试法规的制定和演变

(1)关于举行考试之基本法——考试法

南京国民政府于1929年公布第一部《考试法》，将其作为文官考试制度的基本法规，之后于1933年、1935年进行了两次修订。

(2)关于规定举行考试之组织法规

1935年公布《典试法》，规定了典试委员会的机构设置及职权，单独设立了试务处。1930年公布《襄试法》，适用于普通考试和高等考试，于1931年修订，于1933年废止。1930年公布《监试法》，对举行考试的监督工作予以明文规定，1933年作了修订。

(3)关于规定举行考试之手续法规

1930年公布《考试法施行细则》，至1935年历经三次修正，规定“考试院所订的各类考试应试科目，在必要时候可以增减或变更，以适应形势变化和特殊需要”。[4]1930年公布《典试规程》，对典试人员的工作纪律以及考试事务办理程序做了规定。1933年作了修订，取消了内外场分闱的扃试制度，1935年第三次修订，规定典试委员和襄试委员在阅卷和主持面试时均应分组进行。

(4)关于规定各类考试之科目及其单行法规

高等考试条例方面，公布了《高等考试财务行政人员考试条例》等十余种高等考试单行条例，经过两次大规模修订。普通考试条例方面，抗战前制定公布的普通文官考试单行条例共有13种，包括普通行政人员、教育行政人员等。特种考试条例方面，1933年以前主要有《特种考试监所看守条例》、《引水员考试条例》等五种，1933年以后颁布的单行条例均属任命人员考试。从《考试法》修订至抗战爆发前夕，共颁布《县长考试条例》、《特种考试邮政人员考试条例》等七种任命人员特种考试条例。

(5)关于举行考试之补充法规

1930年公布《考试复核条例》，对考试委员会的组成以及职权、复核的标准和程序均作了严格的规定。1930考试院公布《检定考试规程》，1935年又公布了《修正检定考试规程》，主要对考试种类和科目作了调整。

抗战以前的南京国民政府形成了以举行考试的基本法为基础，以规定考试举行的组织、手续方面的法规为程序保障，以规定考试科目及单行法规为实体支柱，以补充法规为辅的文官考试法律体系，无论是从内容上还是体系上都十分完备。

(二)文官考试法规的实施

1.任命人员考试实施

任命人员考试，后改称公务员考试，分为高等考试、普通考试和特种考试三种。

(1)高等考试。高等考试是级别较高的考试，南京国民政府先后于1931年、1933年、1935年、1936年举行了四届高等文官考试。其中，1933年在考试种类上取消了警察行政人员，增加司法官、统计、会计人员三种。1933年，公布《第一届高等考试及格人员任用规程》和《第一届高等考试及格人员分发规程》，使考试及格人员尽快得到分发任用。

(2)普通考试

由于各省情形不同，考试院饬令考选委员会，“分就各省市先行规划筹议，可举行者，先举行之，有障碍者，则暂后缓”。[5]根据上述决议，山西、绥远、河北、河南等省分别举行了普通考试，在事实上普通考试分为首都普通考试和各省普通考试两大类。普通考试及格人员的分发，主要是依据1934年公布的《普通考试及格人员分发规程》。

(3)特种考试

南京国民政府的特种考试正式举行始于1933年河北、河南两省的承审员考试。此后直至1936年，各省又举行过县长、县司法处审判官、邮务人员、会计人员等特种考试。

2.考试复核

考试复核是对《考试法》颁布以前各机关所举行的考试予以审查，以确定其是否符合标准，实际上是对已举行的考试的一个资格追认，这是南京国民政府文官考试走上法制化、制度化轨道的一个重要步骤。考试审核的重要法律依据是《考试复核条例》

3.检定考试

检定考试是一种应考资格考试，主要分为普通检定考试和高等检定考试两种，及格者虽无学历亦得参加普通考试和高等考试。从1931年到1937年前，高等检定考试和普通检定考试共有1241人及格。

抗战以前的南京国民政府时期，文官考试制度与文官制度一道确立并得到迅速发展。考试机构更加完整、考试法规更加完善，文官考试的制度化程度更加提高，各类任命人员考试已全面付诸实施并初见成效，是民国文官考试制度的发展和完善阶段。当然，此时期的文官考试制度仍然存在很多不足之处，下文将进行具体分析。

五、战时及战后南京国民政府时期的文官考试法规(1937-1949年)

(一)考试法规的创建

在战时人事管理制度方面，1940年《各机关人事管理暂行办法》是国民政府制定的第一个人事管理法规，1942年公布了《人事管理条例》，废止了《各机关人事管理暂行办法》，同年制定公布了《人事管理机构设置规则》和《人事管理机构办事规则》。至此，南京政府统一人事管理制度正式建立。抗日战争爆发后，在特种考试方面，公布了《非常时期特种考试条例》、《特种考试银行人员考试规则》、《特种考试文书人员考试规则》、《特种考试税务人员考试规则》；在公职候选人考试方面，公布了《县各级干部人员考试规则》、《省县公职候选人考试法》。南京国民政府宣布“行宪”后，对各种政治制度做了一些变动，与文官考试制度直接相关的有三项举措：一是考试院机构设置的变化，二是颁布《公务员任用法》，三是修订《考试法》。

尽管文官考试法律体系在这一时期有所完善，但是很多法规的制定，都受到战时政治动荡的影响，带有明显的政治倾向和战时“非常时期”的印迹。

(二)考试法规的实施

1.公职候选人考试

1940年公布了《县参议员及乡镇民代表候选人考试暂行条例施行细则》、《县参议员及乡镇民代表候选人检核办法》、《省县公职候选人考试法》。从1941年到1947年，共及格2747964人，[6]1947年该考试被取消。

2.任命人员考试

(1)高等考试

1939年举行抗战时期的第一次高等考试，除了增加考试地点、严格规定体检外，在考试方法和程序方面做了较大的变通，简化了程序。此后，高等考试一般每年定期举行两次，一些类别的考试经常临时举行，考试的次数和录取人数较抗战以前增加迅速。

(2)普通考试

1940年通过《普通考试分为初试再试并加以训练办法》，对普通考试进行改制，并增加了经济行政、土地行政、合作行政和户政人员4个类别。1940年举行抗战期间第一次大规模的普通考试初试。1942年公布《县各级干部人员考试规则》，1944年修正公布《普通考试分为初试再试并加以训练办法》。

(3)特种考试

《非常时期特种考试条例》允许考试院依实际需要自行决定考试的“分类分科”，1939年开始特种考试的种类迅速增加。1942年前后，公布的特种考试暂行条例激增至40余种，大体上可以分为行政人员和事务技术人员两大类。《非常时期特种考试条例》的公布是文官考试发展的一个关键举措。

(4)县长考试

抗战期间的县长考试，以1935年颁布的《县长考试条例》为主要依据，但一直到1943年以前，各省县长考试举行的次数和录取的人数都比较少。为扩充县长来源，提高县长整体素质，国民政府决定直接从高等考试及格人员中挑选优秀者充任县长，并于1943年公布《高等考试及格人员县长挑选条例》。1943年至1946年底，共在高等考试及格人员中挑选县长5次，累计合格人员234名。[7]

(5)检定考试

抗战爆发初期，检定考试仍以1935年的《修正检定考试规程》为依据，仅适用于任命人员考试。1943年修正时，使其也适用于专门职技人员考试。此次修正的最大变化是将普通、高等检定考试均分为甲、乙两类，同时对检定考试的机构、方法做了一些调整。

在抗战前文官考试制度发展的基础上， 这一时期的文官考试制度建立了统一的人事管理制度，在任命人员考试中增设了县长考试制度，其他类型的考试制度尽管都取得了一定的发展，但是由于政治体制不稳定，文官考试制度在事实上难以为继。随着南京国民政府在全国统治的结束，民国文官考试制度告一段落。

六、民国文官考试制度立法特征及立法实施效果分析

先立法，后行考，建立一整套关于考试制度的法律法规并依法设考，是民国时期文官考试制度的一个显著特征。民国时期文官考试制度走上法制化轨道，是与民国文官制度的不断完善相依相伴的，完备的法律构成了民国文官考试立法设考、依法行考的重要条件，又是民国文官考试走上法制化轨道的重要表现。可以肯定的是，健全的法规是这一制度在时局动荡的民国时期得以不断发展完善的条件之一。综观全文，民国文官考试法制化建设有以下几个突出特征：高度重视文官考试立法，坚持先立法，再行考；考试法规数量大、种类繁杂，内容涵盖广泛；因时而变，注重考试法规的修订和完善；文官考试立法程序不明确，缺乏制度和法律规范。

有关文官考试制度及其法规实施情况，民国时期从不同角度提出的批评意见相当多，对此，笔者认为，文官考试法规社会功能的发挥需要良好的社会法治运行环境。首先，民国时期动荡的时局、各种利益集团的内部斗争等人为因素，没有为文官考试法规的运行提供客观稳定的外部运行环境，是导致民国文官考试法规没有得以很好实施的主要原因。第二，法的稳定运行需要一整套科学的立法理论体系作为指导，而民国时期正处于传统向现代开始转型的特殊历史时期，并没有稳定科学的立法指导思想，制定的考试法规缺乏法的规范性和稳定性特征。第三，民国时期在某种程度上讲，还不能称为统一的国家，民国政府制定的考试法规在有些地方并没有施行；另外，基于时局的不稳定特别是战争时期，所谓的“国考”没有真正由政府统一组织实施，部分由地方自主组织实施，地方当局对考试法规的贯彻不力一定程度上也影响了考试法规的普及性和有效性。

笔者认为，民国文官考试制度至少在以下方面值得我们深思：第一，民国文官考试制度既借鉴传统考试——科举制的优秀东西，又吸收了国外欧美国家先进的考试理论，已经开始与西方法治文明接轨，迈出了法治近代化的第一步。第二，无论民国的哪个时期，都重视文官考试制度的建设，致力于探索一种成熟稳定的人才选拔机制，“为国求贤”，很好地保证了这一制度的连续性;同时,注意与考试制度相配套的制度法规的建设，譬如文官的任用、纪律、惩戒、俸禄及保障、抚恤等都做了具体的立法规定，以此确保考试制度的良好运行。第三，民国文官考试制度尊重学术开放自由精神，注重机会平等。前者表现在当时的报纸随处可见时人对考试制度的评价，褒奖、批评甚至诋毁不一而足；后者表现在民国文官考试法规中，对考生的资格一再放宽，举行检定考试更是以给没有相应学历及任职经历的有才之士提供参加文官考试机会为目的，在那个特殊的历史时期，这些做法都难能可贵。

[1][美]吉尔伯特·罗兹曼.中国的现代化[M].南京：江苏人民出版社，1995.

[2]中国第二历史档案馆藏.北京国民政府《政府公告》第243号[Z].1913-1-9.

[3]杨学为.中国考试通史[M].北京：首都师范大学出版社，2003.

[4]考试法施行细则[A].1935-8-6.陈天锡.考试院施政编年录(初稿第三编)[Z].96.

[5]杨学为.中国考试史文献集成(民国卷)[M].北京：高等教育出版社，2003.

[6]省县公职候选人检核办法[A].考试院参事处.考铨法规集(第一辑)[Z].108.

[7]王奇生.中国考试通史(卷四)[M].北京：首都师范大学出版社，2004.

(责任编辑：付元红)

Legislation Study on Civil Servant Examination System during the Republic Period of China

LI Duo

( Peking University Press, Beijing 100871, China )

The civil servant examination system during the republic period of China has its certain political, historical and ideological backgrounds. The Republic China is composed of several time periods: the examination system was started in the Nanjing interim government period, developed during the Beijing government period, further developed in the pre-war Nanjing national government period and perfected in the post-war Nanjing national government period. From the view point of legislation, the legal construction of the examination system has its prominent features; from the view point of practice, although due to the restrictions of its political environment the system was not well operated, it still has advantages worth rumination and reflection.

civil servant examinations；legal rules of examinations；the operation of law

2014-05-12

李铎(1983-)，男，河南南阳人，编辑。

DF921

A

1671-4385(2014)04-0088-06