基于创新驱动战略的政府管理创新

姚衍琛

( 济南社会科学院，山东 济南 250101 )

基于创新驱动战略的政府管理创新

姚衍琛

( 济南社会科学院，山东 济南 250101 )

十八届三中全会决定明确指出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”政府管理创新已经成为当前政府最刻不容缓的工作内容。

政府创新；目标；主要领域；对策思考

政府管理创新是世界范围内政治发展的一种普遍趋势，近年来得到了联合国的大力倡导和不懈推进。从1999年至今，联合国已推动举办了七届“全球政府创新论坛”，创新了很多理念，达成了许多共识，更显示出全球政府管理创新的普遍趋势。从七届论坛的探讨和各国政府改革的实践来看，政府必须要主动地进行改革和创新，而这也是中国政府发展的必然选择。

一、政府管理创新的发展渊源和概念界定

“创新”一词最早发端于拉丁语，在我国古代《汉语·叙传下》中也同样存在“礼仪是创”的说法。创新是一个以新思维、新发明和新描述为特征的概念化的过程。管理创新是组织在创造和掌握新知识的基础上，主动适应新的环境，提高组织整体效能，推动生产要素在质和量上发生新的变化和新的组合的过程。

从1912年美籍经济学家约瑟夫·熊彼特《经济发展概论》一书中最早提出创新的含义，一直到20世纪80年代后以傅家骥、杨小凯等人为代表的“创新驱动”、“内生增长”等理论在中国的传播，“创新”乃至“政府管理创新”的含义实际上是一个动态的、历史的范畴，随着时代的发展而变化，或者说是随着时代的发展而不断丰富。

目前，我国正处于从要素和投资驱动向创新驱动发展转变的关键时期，党的十八大适时提出了实施创新驱动的发展战略。这种新形势下，政府管理市场的方式也应随之转变，即要进行政府管理创新以更好地发挥行政作用。上述转变的核心问题是要处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。同时还要健全技术创新市场导向机制，发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用，通过一系列的科技体制改革为实现创新驱动发展战略提供动力。政府通过营造有利于创新的体制机制和政策环境，调动全社会的创新积极性，即是基于创新驱动战略的政府管理创新。

二、影响政府管理创新的环境因素

现阶段，关乎国内各级政府管理创新的外部环境主要是全球化、信息化和社会转型等的影响，内部环境主要指行政体制内部影响创新的诸多要素。

全球化对政府管理创新带来挑战。主要表现在五个方面：一是能力性挑战，带来的是诸如反应与应变、自我更新与创新、风险管理、利益整合与趋利避害等战略能力方面的压力。二是职能性挑战，要求通过调整自身职能以实现政治、经济、文化、社会职能的各得其所。三是权力性挑战。四是结构性挑战。五是方法性挑战。

信息革命对政府管理创新的推动。主要有以下表现：一是信息技术提升了公民政策参与的能力；二是提供了政府管理创新的基础条件；三是信息技术的自身发展对政府管理创新提出了更高的要求。

社会转型使政府管理创新成为必要。原因如下：一是社会问题的解决需要建立效能政府；二是市场经济的发展需要建立有限型服务政府；三是利益的协调平衡需要建立法治政府。

三、政府管理创新的目标

政府管理创新必须要有明确的目标，同时，从不同角度看政府管理创新的目标也不尽相同。早在18世纪，苏格兰学者亚当·斯密针对政府职能问题在《国民财富的性质和原因的研究》(其他译名：《原富》、《国富论》)一书中，就提出了“政府当以‘守夜人’为天职”的观点，涉及以下三方面的论述：1.保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略；2.保护人民，不使社会中任何人受其他人的欺负或压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构；3.建立并维持某些公共机关和公共工程；当然，为了维持政府的尊严，还需要有一些其他的花费。就是说，经济活动和资源的合理配置应尽量由市场机制来完成，而政府职能中涉及经济的方面应把重点放在保护自由竞争、保障私有财产、建立必要的公共事业和公共设施上来。

十八届三中全会也概括了政府管理创新的目标，即：健全宏观调控体系；全面履行政府职能；优化政府组织结构。

遵循此类理念指导，政府管理创新要在民主政府、法治政府、透明政府、责任政府、廉洁政府、高效政府、优质政府的理念之下，在“制定公共政策”、“提供公共物品”、“搞好公共服务”方面对自身的主要职责作相应调整变化。

四、推进政府管理创新的意义

随着经济全球化的发展，各国政府相互联系、相互依存、相互融合。我国也早已融入世界经济的大潮中，随着现代资源、技术、信息、人才在全球范围内流动，政府竞争日趋激烈。政府在竞争中要想占据优势地位，出路只有一条，就是贯彻落实科学发展观，提升管理水平，实现管理创新。

创新是一种理念，更是政府生存发展的内在要求。只有通过管理创新才能使政府的管理体制和运行机制更加规范合理，实现人、财、物等资源的有效管理。政府的管理创新，不仅要关注政府内部的人员资源和结构，环境分析同样是一个研究重点。任何组织都不是孤立的，都是一个开放的系统，处于与环境的持续相互作用之中，而外部环境就是组织实施政府创新战略的依据和基础。同时，政府创新管理的过程，也是一个内外整合的过程。政府的管理创新，不仅要关注组织内部的人员资源和结构，还要将管理看作一个全面的过程，要求政府部门工作人员系统地考虑组织的长期目标和未来远景，将组织的使命、价值、目标进行融合，将战略制定与绩效管理、绩效评估和责任机制进行结合，强调过程和结果的统一。要关注行政的政治性，强调行政在战略制定上的优势和重要性，将政治和行政看作必然联系的环节。政府行政管理创新提高了行政系统的整体效率，而且更重要的是推动了社会经济、政治、科技、文化、教育、法制、道德等各个方面的全面进步，提高了全体人民的生活质量。政府管理创新的最大意义就是对社会大系统产生了积极的影响，这也是内外各方面因素相互交织作用的共同要求。可以说，政府管理创新是应对全球化和信息化的迫切需求；是世界性政府改革运动的客观要求；是坚持中国特色社会主义理论体系的内在要求；是完善社会主义市场经济体制的迫切需要；是社会主义物质文明、精神文明、政治文明和生态文明协调发展的客观要求。

五、政府管理创新的主要领域

(一)产业与科技发展规划

产业与科技发展规划是从长远发展角度出发，确定国家或地方政府高技术产业发展的指导思想与方针，阐明其战略意图，制定切实可行的发展目标和任务，探索符合国情、区情的发展模式，推动体制创新，明确政府与市场的作用范围，进一步完善政策体系的重要引领和体现，其目的是为产业发展奠定良好的基础，是政府管理创新的重要领域。

(二)科技资源配置与科技计划管理

科技资源配置的战略重点要明确指向全面提升自主创新能力方面，让科技计划充分发挥出政府资金“四两拨千金”的作用。而科技计划是指根据科技和经济社会发展的需要，以政府应用技术研究与开发资金为引导和支持，由科技部门制订并组织实施的科学技术研究开发等相关科技进步活动。科技计划研发的资金重点要根据各城市的实际情况，从适应社会主义市场经济体制、符合科技自身发展规律的角度出发，或向具有全局性、战略性的重大科技创新项目倾斜，或向中小企业、百姓经济倾斜。科技资源配置与科技计划管理的创新是政府对市场、社会进行宏观调控“无形之手”运用的创新，是政府管理创新的重要组成部分。

(三)科技创新政策制定和科技成果转化

科技政策指的是一个国家或地区为强化其科技潜力，以达成其综合开发之目标和提高其地位，而建立的组织、制度及执行方向的总和。通俗而言，科技政策就是政府为促进科技持续、健康、快速发展而实行的各种规划、制度及方针，是国家为实现一定历史时期的科技任务而规定的基本行动准则，是确定科技事业发展方向，指导整个科技事业的战略和策略原则。当前，政府对于现有科技政策的内容体系建设，主要是从健全法律法规、产业环境、财政税收优惠、知识产权保护、成果激励、信息服务、创新支持等方面来做起的，目的是促进国家和地方科学技术的发展。

(四)创新公共平台建设

科技创新公共服务平台建设是增强自主创新能力、建设创新型城市的基础和保障。政府创新公共服务平台应从以下三个方面体现：一是统筹科技公共服务平台规划建设；二是统筹科技公共服务平台功能配置，不断提升科技平台运行质量和水平；三是不断推进科技平台体制机制创新，形成促进可持续发展的制度框架。

(五)优化政府组织结构

政府管理创新就需要采取措施提高行政效能，要通过深化机构改革积极转变政府职能。优化政府组织结构需要优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制，严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。优化政府组织结构需要统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系；优化行政区划设置；积极稳妥实施大部门制，逐步尝试扁平化管理；严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量；推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。

六、政府管理创新的对策思考

美国学者戴维·奥斯本曾经发表过这样的观点：当前世界主要国家的政府都或多或少的存在着“官僚体制”的弊端。而这种体制使得政府机构变得臃肿，浪费严重，效率低下，它在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪90年代已不能有效运转了。因此，必须要对行政管理模式进行新的改革和探索。“基于创新驱动战略的政府管理创新”具有很高的警示性和借鉴性。

(一)确立“以人为本”的公共决策观，注重“需求导向”

坚决反对“权力本位”和“物质本位”思想。在决策目标方面，注重“需求导向”、“民意导向”。“以人为本”的“人”，既是现实中的存在，更是面向未来的存在；既是个体层面上的存在，又是群体层面上“具有特殊利益追求的现实团体”的存在。在以人为本的公共决策观中必须坚持“需求导向”和“顾客导向”。在社会工程中，政府所制定的政策首先必须要使政策更加符合人或企业作为独立个体的存在需求。要使政策的制定更加符合企业、个体“舒适、安全、健康”的需求，就必须保证政府决策的科学化和民主化，就必须在多方面进行创新改变。首先，要完善重大决策的规则和程序。通过专家论证、技术咨询、决策评估等一系列手段，将信息公开常态化；对具体涉及政府管理、社会、企业、个人创新的重大事项，要通过公示、听证等制度，扩大其参与程度。其次，要将决策信息公开化，以不公开为例外，保证决策的科学性和民主性。再次，要建立决策失误责任追究制度，建立对政府决策的制约和监督、控制，保障决策对象的需求和顾客导向。四是要构筑必要地决策咨询机制和信息支持系统。

(二)创新、拓宽企业、社会组织政策参与的渠道创新企业和社会组织的政策参与是公民政治参与的重要形式，是发展民主政治，保证决策科学化、民主化，扩大公共政策体系合法性基础，缓解社会矛盾的客观要求。虽然目前在中央和地方层面，企业单位和社会组织的政策参与都有了较大发展，但由于主客观原因，企业单位和社会组织的政策参与仍在渠道、信息、组织等方面存在较深层次的问题，所以，通过创新企业、社会组织的政策参与渠道，完善政策参与的具体路径，发挥各社会力量政策参与的最大功能就成了构建基于创新驱动战略的政府管理创新所必须面对的课题。一是政府部门领导干部要尽快树立社会治理理念；二是构建政府与企业、社会组织的新型伙伴关系；三是建立和完善有关社会力量政策参与的法律体系，拓宽参与渠道并提供制度保证。健全的法律体系不仅能够使企业和社会组织的各项日常活动有法可依，而且能够明确其在政策参与中的合法地位与责任，加强它们对政府活动的监督。

(三)构筑各类服务平台，积极推进“服务政府”建设

要进行公共政策执行主体、机制、流程方面的创新，构建独立的执行机构，优化组织结构和办事流程；准确定位经济产业结构、布局、规划，搭建“官产学研资介”六位一体的科技创新平台；以“创新谷”等集中园区模式创新服务模式；可以打造以“民生为先、统筹为要、生态为基、文化为魂”为指导方针的发展环境和人文平台；积极扶持中小企业、科技企业，发展百姓经济。一是大力加强环境建设，创造企业转型、升级、创新、发展的最优环境；二是大力实施创新驱动，构建企业转型升级发展的最强动力；三是大力推进机制建设，提供企业转型升级和创新发展的最佳保障。

(四)加强政务公开和政策监管，提升政府服务效益

建立完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制，突出责任落实，确保权责一致，严格绩效管理，提升政府服务效益。要改变传统监督体制中自上而下的监督方式，重视外部监督和自下而上的监督，发挥多元监督的整体效能，增强专门监督机构的独立性和主体作用，从立法源头上加以完善。确立起人大为主导的经济社会秩序控制体系，建立行政监督综合协调机制。将行政执法与办事公开；将与公众重大利益相关的行政会议公开；将行政信息公开；将行政管理过程公开；将政务公开的信息网络化，建立完善的政务公开救济制度。

[1]中国政府网.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

[2][英]亚当·斯密.郭大力,王亚南译.国民财富的性质和原因的研究[M].北京：商务印书馆，1972.

[3][美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府[M].上海：上海译文出版社，1996.

[4][美]盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[5][美]彼得·德鲁克.卓有成效的管理者[M].北京：机械工业出版社，2005.

(责任编辑：张东生)

The Government Management Innovation Based on Innovation Driven Strategy

YAO Yan-chen

( The Academy of Social Sciences in Jinan, Jinan, Shandong 250101, China )

The Third Plenary Session of the Eleventh Central Committee of the CPC points out “science of macroeconomic regulation and control, effective governance, is the inherent requirement of giving full play to the advantages of the socialist market economy system. China must change government function, deepen the reform of administrative system, innovate the management style, enhance the government credibility and execution, and construct a service-oriented government by the law.” The government management innovation of the current government has become the most urgent work.

the government innovation；the goal; primary territories；countermeasure thought

2014-05-20

姚衍琛(1979-)，男，山东济南人，助理研究员。

D523.3

A

1671-4385(2014)04-0006-04