政府购买社会服务的价格问题研究

赵菲菲

（山东大学经济研究院，山东 济南 250100）

20世纪70年代后，西方福利国家因财政压力沉重在社会服务领域引入市场机制，将政府的部分职能以合同形式转包给私人组织或非营利机构，由此政府购买社会服务风气形成。所谓政府购买社会服务，就是政府从社会福利的预算中拿出部分经费，向社会各类能够提供服务的社会服务机构等直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务的一种制度。[1]政府购买社会服务所运用的是公共资金，故价格就成为判断应否购买及购买是否合适的核心与关键。

一、政府确定购买服务价格的方法

政府为大众提供公共物品的基本职能可以通过购买来实现，以摆脱政府直接生产社会服务的高成本、低效率困境，但前提是政府必须具备判断和比较服务价格的能力，这可从三个方面予以确定。

（一）体现出成本——效益的最大化

一般说来，政府之所以向市场购买社会服务，就在于可能有着更高的“性价比”。具体来说，在公共资金投入既定的情况下，政府购买社会服务的价格合理程度可以用受益对象的数量、受益水平以及行政管理成本等三个指标来进行衡量。一个是最优标准。政府向社会购买的服务比自己直接生产服务的成本更低、受益对象更多、服务质量更高，在某种程度上说达到了购买的最佳目标。二是次优标准。在受益对象数量不变时，社会所生产和提供的服务水平更高、质量更好；或者说在服务质量或服务水平相等的情况下，购买服务的受益对象更多，那么这种购买也比较合适。三是降低管理成本。政府直接生产社会服务，固然可以减少私人生产的商业化取向，却也不可避免地带来了社会服务机构臃肿和冗员充斥等弊端，降低了服务的效率，浪费了公共资金；而向社会购买服务时，即使服务的数量、受益对象、服务质量以及服务的价格与政府直接生产相等，但也可以降低行政机构管理成本，避免大量的福利资金等沉淀在服务管理部门手中，提高公共资金的使用效率，一样达到了购买的目的。

（二）参照事业单位生产的服务价格

一般地，政府提供社会服务有直接生产并提供以及向社会购买两种途径。实际上，不管是在发达国家还是发展中国家，都有着政府部门直接举办社会服务机构提供服务的情况。在中国，政府主要通过设立事业单位的方式来生产和提供社会服务，尽管说事业单位因缺乏竞争，运行效率低下，服务成本难以市场化甚至可能高于市场所生产的服务，但其所提供的服务成本仍可以作为购买服务产品价格一个参照标准。即，生产同样数量或单位的服务，在事业单位生产与市场生产的服务在质量上或者受益对象数量上并无显著性的差异时，政府向市场所购买服务的价格要低于事业单位所生产的服务价格；或者说在生产服务的费用或价格相等的情况下，市场生产的服务效率和质量更高、受益对象更多，至少这些指标均不逊色于事业单位，在这种情况下，政府就应向市场购买而不宜再由事业单位生产；若事业单位与市场所生产的单位服务质量和成本并无明显的差异，则向市场购买的价值也就大大折扣。

（三）参照纯粹市场所提供的服务价格

政府购买服务就是实现公共物品的私人生产，除了极少数纯粹的公共物品外，其它如教育、卫生等准公共物品，政府和市场一样都可以生产和提供，即市场上有着与政府直接生产相类似或者相同的服务，而且市场所生产的服务有着较为明确的价格，尽管说受市场供求关系的影响，市场所生产的服务价格可能会呈现出一定的波动性，但仍是一种各方所普遍接受的服务价格，这种纯粹由市场生产的服务价格可以作为政府购买服务价格的参考标准。在服务质量、服务人数和服务数量等相同的情况下，政府购买的价格不高于或等于纯粹由市场所生产的服务价格，就符合购买的原则；或者说在单位服务价格相等的情况下，相对于市场自行提供的服务，政府向市场所购买的服务质量更高和受益对象更多，这种购买也非常合适。

（四）服务受益方的评价是判断购买价格合理与否的重要参考

需要是社会福利服务政策中最基础的核心概念。政府所购买社会服务的目的在于满足服务对象的需要，政府仅是付费方和监督方，真正的受益方是服务对象，但所购买的服务质量和数量是否合适以及是否满足了需求方的需求，需求方最有发言权，否则任何再规范科学的购买和评估，也可能会流于形式。因此，需求方对于政府所购买服务的满意度等应成为衡量政府在确定购买服务价格时的参考指标之一。一般说来，大多数的受益方可以直接感受到服务提供者的服务意识、服务质量、服务水平以及服务的标准化和专业化程度等，并形成自己的判断和评价。在同样的价格和费用下，受益方可以对政府购买的服务与纯粹市场或政府所提供的服务进行比较，也可以对不同服务机构所提供的服务进行评价。因此，在购买服务过程中以及服务结束后，政府应积极吸收服务对象参与评估，充分听取他们的意见，这样既有助于评估购买服务价格的合理程度及其购买的经济效益，也可以促使服务提供方切实改善服务质量，防止服务提供方的服务“短斤少两”现象，避免所购买的服务价格与数量、质量间出现背离现象，防止购买方与服务机构间的共谋行为，避免服务评估过程中的人情关系的渗透，扭曲服务价格。

二、政府确定购买服务价格的难度

在市场机制下，供求形成价格，虽然说政府购买社会服务时可通过竞标等方式或与服务提供方进行协商谈判来确定所购买的服务价格，政府也不断地完善购买服务的价格机制，但社会服务不同于一般的商品和服务，其价格的形成与判断等都存在着不小的难度。

（一）社会服务本身就难以合理定价

从本质上说，购买服务也属于政府采购的范畴，但政府采购的商品，其性能和质量等应便于测量和比较，价格与性能和质量间的关系较容易判断。而社会服务不管是“硬服务”还是“软服务”，本身都具有不可度量的特性，即使制订了详细的服务标准、购买信息非常对称和透明以及购买程序公平、科学等，但仍存在着难以为服务定价的问题，何况社会服务领域众多、有些服务的专业性很强，甚至难以明确服务要求或者服务绩效难以评价等，从而进一步增加了为社会服务定价的难度。

社会服务投入与产出的不可比性也使得购买服务价格不好测量。从经济学的角度看，社会服务也是经济过程的一部分，不过在经济活动中，投入了各种生产要素后的产出是可以换算成货币的，即投入与产出都可以用同一单位来测量，效益高低很容易测算。而在社会服务领域，政府和社会虽投入大量的经济性资源，包括可以换算成资金的人力和物力等，但产出则是如幸福、生活质量、人口寿命、教育水平以及贫困减少等难以度量的社会性成果，也就是社会效益，投入和产出不具备可比性，自然影响了购买服务的合理定价。

（二）购买方式与购买领域的多样性影响了购买价格的合理性判断

一般说来，政府购买服务方式主要包括购买岗位、购买项目和直接资金资助机构等几种。购买服务岗位时通过参照当地的工资水平、社会保障状况、适当的管理和运行费用即可大体确定购买一个岗位的具体价格，但还有一种情况，即政府向一些社会服务机构购买后再派遣到其他机构从事服务工作，那么接受派遣的机构等于获得了免费的劳动力，可能会积极争取政府所分配的岗位，而不管本机构是否真正需要以及需要的数量等，如此导致购买岗位的增加和实际费用的上涨，甚至可能会形成无效购买的现象。在自己不付费的情况下，接受派遣的机构未必真正去评估服务者的服务质量与购买价格的关系。购买服务项目则涉及到了服务人员、项目管理和运作、服务机构的发展资金等问题，加之项目周期长、内容多，对项目进行定价本身就是一个难题，即使通过招投标等确定了购买的价格，但服务标准、合同约定目标的实现程度和服务效益等仍难以评估。资助式购买即通过给予服务机构一定的补贴，以降低其资金运行的压力或降低服务收费等，但究竟按照其服务人数还是按照机构规模进行资助更为合理不好作出判断，何况服务机构接受资助后是否会降低服务收费也是很难考量的。

另外，政府购买的社会服务几乎囊括了法律援助、公益服务、慈善救济、教育服务、社区服务等诸多领域。一方面，林林总总的社会服务项目和领域中，究竟哪些是政府所必须购买以及无须购买的，政府和社会尚未认真梳理或者达成共识；另一方面，各社会服务领域和项目存在着显著性的差异，无法直接进行横向比较，甚至说同一服务领域的不同项目间也难以比较，从而影响了不同服务项目的定价和价格参照。也就是说，政府如何为所购买的项目进行定价以及如何进行绩效评估等都存在着较大的难度。

（三）受益方难以对购买服务价格进行评价

在政府购买服务过程中，真正的服务需求主体是服务指向的对象即受益方，受益方的评价和感受等也是衡量评价购买价格合理与否的参考，但由于种种因素，受益方常常不能、不肯或无力对于购买服务的价格进行评判。所谓不能，就是政府购买服务过程中排除了受益方的参与，购买价格主要是政府（包括委托方）和服务提供方谈判协商、讨价还价的结果，受益方只是被动的需求者，无从知晓购买服务的价格及其是否合理。所谓不肯，是指受益方不愿参与购买过程并对服务进行评判。政府购买的部分社会服务是满足公共需求为主，受益方并不十分明确，多数人可能不太关心购买价格的高低以及购买价格与服务质量间的关系等；即使是直接而明确的受益对象，也会因免费享受服务而相对忽视了服务质量，或者不那么积极地去评价购买的服务质量，政府不能从他们获得服务质量的真实评价。至于无力，是指受益方缺乏评估和选择服务的能力，甚至说连基本的感受也无法清楚地表达。当前，很多政府购买的很多社会服务以弱势群体为受益对象的，如残障人士、部分老年人以及婴幼儿等服务对象多缺乏自主思考和表达的能力，无法评价服务质量的好与坏。受益方在政府购买服务过程中的失语现象，既难以形成对于服务提供方的制约，也影响着政府对于购买价格与服务质量关系的判断。

（四）购买程序缺陷影响了价格的合理程度

西方发达国家市场机制完善，政府购买服务已形成了制度化、竞争性和独立性，[2]从而保证了购买价格的合理性。在中国，政府购买服务政策与制度还不完善，缺乏购买的经验，缺乏众多独立的第三方服务机构参与竞争，同时购买程序也存在着一些问题，不少地方政府或不少项目等往往通过指定、委托和协商等非竞争性的购买方式，向政府部门成立的社会服务组织进行购买，甚至自己临时设立服务机构来承接购买服务，这种购买虽然有时是为了解决本部门内的就业问题，但实际上公共资金仍然在体制内循环，购买价格究竟高还是低无法比较与衡量。[3]即使是面向真正的民间社会组织购买，也常常掺杂了人情关系等因素而采取非竞争性购买的方式，如此难免出现购买价格过高或者过低的问题。价格过高则有利益输送的嫌疑，承接机构不会主动去改善服务，即既降低了社会福利，也偏离了政府购买服务的初衷，浪费了公共资金；价格过低就是政府以低于服务成本的方式向社会组织购买，而社会机构之所以以较低的价格承接服务，或可能出于维持与政府关系的考量，或出于减少自身闲置服务资源的想法，或争取政府部分资助以减轻机构的经费压力。另外，过低的购买价格也使得承接机构可能会降低服务质量或服务水平来达到目的，这种低成本的购买实际上并不具有多少参考性。

三、形成合理购买价格的几点建议

政府购买社会服务已逐渐成为一种制度，但购买价格必须合理才不会偏离购买的初衷，这就要求除了完善相关的法律制度外，政府应考虑到以下几个方面：

（一）科学论证购买的范围和必要性

在民生时代，政府开始承担着更多的社会服务责任，开支也相应地增加，向市场购买服务可以有效地控制行政成本，增加社会服务能力，减轻财政负担，但前提是应科学论证政府购买社会服务的范围及其必要性。比较而言，西方国家有着成熟的市场机制和购买的经验，因此购买服务的价格和范围等较为合理，而在中国，政府购买社会服务尚处于发展初期，加之社会服务几乎覆盖了人们生活的各个领域，因此，各级政府往往难以科学地判断哪些必须购买、可以购买、不必购买。下一步，政府在购买社会服务之前就须予以明确这些问题，充分论证购买的范围，科学地编制购买目录，在此基础上再论证哪种购买的成本更低、更有效率，避免为购买而购买，反而片面地造成了政府责任的不适当扩大，财政支出不降反升，如此即使购买的程序再规范、购买的价格再合适，也偏离了购买的真正目的。

（二）规范购买程序，鼓励机构和个人参与购买

在购买服务过程中，可以参照不同的办法来确定购买价格，使购买的价格能够真实反映服务的质量与效果，鉴于确定购买服务价格的难度，政府应充分借鉴海外以及本土成熟的经验，规范购买服务程序，做到公开、透明，同时创新购买服务方式，尽可能地以竞争性购买为主，形成良性的竞争。当然，考虑到成本问题，一些小型的社会服务项目可以采取委托式的购买办法，但前提是要公开透明，购买项目和价格等尽量向社会公开，接受社会监督，如此才能避免购买价格过高问题的出现。

从理论上讲，政府可以向社会服务机构和公民个人购买，只要能以同等的质量和效率达到同等的目标即可。事实上，社区老人、儿童以及残疾人的照护等服务也一直存在着由个人或家庭等来提供的现象，如民政部门对部分孤残儿童所采取的家庭寄养模式就是个人来提供照护服务的典型案例。因此，政府应针对不同的服务项目和领域选择合适的服务提供方，鼓励社会服务机构和公民个人等参与服务竞标和承接服务，以降低购买成本，促进社会人力资源的合理利用。如，社区内的一些适合家庭照护的服务项目就可以向社区内从事服务的居民等进行购买，其服务成本不但相对于机构为低，且便于降低单位服务的价格。

(三)根据服务质量来确定购买价格

公开竞投是一种成本约束机制，通过这种途径选择承接服务的社会机构，也就意味着在相同服务质量和数量的条件下，价低者获得了合约，达到了降低服务成本的目的，但竞标机构可能以中标为目的，故意压低服务成本或预算，而服务质量高的机构退出竞标和提供服务。政府购买服务虽有降低服务成本的目的，但单位服务价格最低并不是唯一的购买目标。为此，政府在公开竞标过程中，一方面要把竞标者的服务能力、服务的专业化程度以及内部治理结构综合考察并确定服务承接方；另一方面，为防止合约机构事后因政府支付的资金不足于支付服务成本而故意降低服务的质量或数量，政府要按照所约定的服务标准等对承接机构的服务水平、服务质量等进行评估，并应按照评估结果来权衡所购买的单位服务价格是否合适，或者及时调整购买价格，使之能够切实反映出供应方的服务质量、能力与态度。另外，针对不同服务机构的服务能力、服务设施以及需求对方的服务需求的差异情况，不妨采取分层次购买的办法，发挥购买服务价格的杠杆和导向作用，做到优质优价，低质低价，其中专业性的服务价格要高一些，非专业的服务价格可低一些。

（四）吸收受益方参与政府购买服务过程

政府购买社会服务制度实际上涉及到政府、服务提供方和服务受益方，政府仅是付费方和监管方，受益方即是服务的指向对象，政府所购买的服务质量如何，在很大程度上依赖于他们的主观感受。一般说来，大多数的受益方可以直接对服务提供方的服务意识、服务质量、服务设施、服务的标准化和专业化程度等进行判断。在同样的价格和费用下，受益方可以对政府购买的服务与纯粹市场或政府所提供的服务进行比较，评价谁提供的服务更好、质量更高。因此，在购买服务过程中，政府应积极吸收表达能力较强或思维正常的受益对象参与其中，充分听取他们的意见，具体包括了解他们的实际需求、对于政府购买服务的看法、对于服务提供方的态度和服务质量评价以及服务满意度等，如此既有助于合理评估购买服务价格情况及其购买效益，也可以促使服务提供方切实改善服务质量，避免服务价格与质量背离现象的发生。而且，受益对象参与购买服务过程，还可以通过“用脚投票”等方式形成对服务提供方的制约，避免其过度回应委托方的评估而相对忽视了服务对象的实际需求。

[1]罗观翠，王军芳.政府购买服务的香港经验和内地发展探讨[J].学习与实践，2008（9）：125-130.

[2]杨宝，王兵.政府购买公共服务模式的中外比较及启示[J].甘肃理论学刊，2011（1）：141-145.

[3]韩俊魁.当前我国非政府组织参与政府购买服务的模式比较[J].经济社会体制比较，2009（6）：130-134.