我国基层协商民主的现状和发展趋势

梁 珊

(吉林大学马克思主义学院，吉林长春130012)

一、基层协商民主理论的提出

发展基层协商民主是基层民主建设的应有之义。一方面符合以人民民主为取向的基层民主的本质，另一方面也符合市场经济的不断发展对基层民主的要求。发展基层民主的过程，也是进一步深化基层民主，扩大基层民主的过程。基层协商民主发展所获得的任何成果，都会有益于基层民主和中国民主政治的建设和发展。

1.基层协商民主的内涵

基层民主是发展社会主义民主政治的基础性工程，基层协商民主实践是中国基层民主的重要形式，是公民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对于干部进行监督的重要渠道和途径[1]。十八大报告强调指出，“社会主义基层协商民主是我国人民民主的基本形式。要不断完善协商民主制度和工作机制，推进基层协商民主广泛、真实、科学化发展。积极开展基层协商民主”。随着民主的不断发展，在我国基层民主实践中涌现出了村民议事会、民主恳谈会、居民议事会、企业集体工资协商等诸多基层协商民主形式，这些基层协商民主形式保障了公民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务的权利。

基层协商民主，就是在我国社会基层单位，公民通过有组织地开展对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和基层社会管理的活动。下面从我国基层协商民主的一些特点来进一步阐述其含义:

首先，基层协商民主所涉及的领域是县级以下的社会基层单位。公民能够在开放的公共空间，直接参与的对话、讨论、协商，公共决定的民主形式主要是在社会基层，包括:乡镇、农村、城市社区、企事业单位等等。而县级以上的重大事情的协商，我国主要是通过多党合作和政治协商以及人民政协的不同界别之间的协商来开展和进行。

其次，基层协商民主参与主体主要是公民的直接参与。基层协商民主能否取得成功的关键因素就是公民的直接参与程度，特别是利益相关主体能否积极地参与到其中。基层协商民主的另一个重要方面就是政府的积极引导作用，鼓励公民以主体的身份积极参与到基层事务的协商中，经过理性的充分的表达实现自我教育，自我管理。而县级以上的重大事情公民的参与主要是间接地，通过中国共产党各级党组织与其他党派的协商。

最后，基层协商民主的内容更加具体和微观。基层协商民主由于主要集中在社会基层单位，其协商的内容十分具体。例如，在农村协商的内容涉及到村干部怎么选，选谁，公路怎么修，集体产业怎么经营;在城市社区涉及到社区环境怎么保护，下岗工人如何安置，外来人员如何管理等;在企事业单位涉及员工福利如何发放，工作成绩如何考核等，这些都是具体、细致的问题。

2.基层协商民主的实践模式

20世纪80年代以来，随着我国基层协商民主的实施与深化，在一些乡村和城市涌现出基层政府、自治团体和广大群众以协商民主的方式进行地方性决策的民主形式。在基层民主实践中出现了村民议事会、政策咨询会、企业集体工资协商、民主商谈会、公众听证会、公民评议会、居民或村民代表大会等诸多基层协商民主形式。其中发端于几十年前台州的“民主恳谈”就被专家称为“基层实践协商民主的典范”，是“中国基层民主政治新曙光”。浙江台州是改革开放的先发地区，在市场经济迅速发展的同时，台州人也孕育出了自主、平等、公开、竞争等市场经济的新观念，同时台州各级党委政府也积极探索发展基层民主的新模式，转变政府职能，调动广大基层群众的积极性，逐步形成了以“民主恳谈”为主要形式的基层协商民主。

在不断的探索实践过程中，以台州的“民主恳谈会”为载体，我国形成了创新发展基层协商民主的新形式，相继衍生出了参与式公共预算、工资集体协商制度、村级民主决策五步法、党内“民主恳谈”、警民恳谈等广泛基层协商民主形式，不断完善基层协商民主领域的建设。

二、基层协商民主的现实困境

党的十八大报告首次提出“要健全社会主义协商民主制度”，特别强调“要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”，这些重要论述，对推动社会主义民主政治建设具有十分重要的意义。长期以来，作为基层政协组织，在推进政治协商进程中，不同程度地存在协商的随意性，内容的宽泛性，形式的单一性，在协商过程中民主不够，在协商结果运用上效果不好等问题。要扎实有效地推进协商民主在基层的实践和发展，就必须在政治协商制度上求规范、主体上重广泛、形式上显创新、结果上突实效。

1.公民参与缺乏主体意识

民主意识是社会成员参与政治生活的最基本的精神方面的动因。参与是民主的基础，而参与的广度与深度，除与民主本身所提供的参与空间有关之外，就是与参与主体的民主意识和民主能力有关。公众的主体参与程度是协商民主能否取得成功的关键因素，关系到协商民主能否真正实现利益表达，关系到协商民主最后是否能够实现较好的利益平衡。

目前在我国基层协商民主中普遍存在:公众的参与程度低，协商积极性不高等问题。在广大农村地区，人们不善于甚至不屑于运用手中的民主权利。对他们而言，生计问题大于民主。他们认为参与政治活动既浪费时间，也浪费精力，或是随波逐流放弃自己的民主权利，或是怕得罪人违背自己的民主意愿。我国基层协商的主体发育存在不足主要是由于两方面原因:一是由于中国2000多年的封建专制的影响，社会成员具有臣民思想，公民意识淡薄，希望有个好领导为自己做主，不希望更不愿意直接参与政治决策过程等，参与意识和参与能力都比较低。二是受传统体制的影响，在基层社会，仍然存在组织力量支配个体行为，往往是我说你听，我指挥你行动，基层社会成员更多是被动式政治参与，无力发挥在基层协商民主中的主体作用。

2.基层法律制度不健全

只有坚持依法治国，中国特色协商民主才会在制度化、法律化、程序化的规范下获得保障，少受干扰。邓小平指出:“为了保障人民民主，必须加强法律。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。

我国的实践在基层协商民主方面表现出明显的随意性和人为干扰性。民主决策、民主管理和民主监督缺乏切实有效的配套法律和制度保障。首先，大多数协商形式缺乏法定地位，角色模糊。协商民主强调的是协商主体的平等性，以此来保证共同体中的公民能够在确定议程和决策阶段拥有获得平等参与的机会，具有实质性的平等的影响机会，使最后达成的协议不是依赖于社会资源占有的多少或政治权力的大小，而是依赖于人民的大多数利益取向。而有的地方的协商形式因领导人的去留或意见而存废，或者协商的内容与结果遭随意改变。其次，协商过程的具体细节不规范。例如:基层协商的问题是什么类型的，需要多少法定人数提出来的意见才有资格提交会议讨论，需要经由什么程序，政府对此意见的处理程度与模式等缺乏明确的规定。现有模式基本上是在群众讨论后，直接由镇或村的领导班子集体讨论一下就决定了，没有明晰的制度规范[2]。再次，当政府的议案和群众的民主意见产生冲突或群众意见纷呈而提交人民代表大会无表决时，人大经何种程序达成最终意见无法可依。

3.监督与问责系统缺位

我国基层协商民主缺乏一个体制内外的监督与问责系统，即缺乏普通百姓和人大对基层协商民主的提出、进程和贯彻落实的监督与问责。表现为:个别地方协商民主的民主性、科学性、公开性、平等性、自由性不高，出现操纵，决而不行，漠视民意等情况，协商民主沦为形式民主[2]。

由于基层协商民主在实行的过程中缺少行之有效的监督机制，这就使得各级基层协商民主规范与否，行之有效与否都是协商民主组织者的自我判断，按照组织者的良心和党性办事。缺乏系统的问责机制，使得违背协商民主各种规范制度的行为得不到及时制裁，从而使得权力和责任脱节。具体表现:首先，法律并未明确授权任何机构或个人对基层协商民主的过程与结果进行监督。其次，镇人大只能监督镇政府的组成人员，而对基层协商本身以及其他人员没有监督权。再次，群众只有协商的权利，无监督其运行和实施的权力。

三、基层协商民主的发展趋势

基层协商民主是我国发展社会主义民主政治的基础性工作，它关系到最广大人民的根本利益，关切到党的执政地位，关乎进一步深化政治体制改革。面对新形势、新任务，基层社会矛盾更加错综复杂。因此，要按照党的十八大精神，充分发挥基层协商民主的功能和优势，大力开展基层民主协商。

1.培育协商主体，扩大参与范围

协商民主追求平等、自由，原则上是让政治共同体的所有公民都有权利和机会参与涉及自身利益的协商活动，提出他们自身的观点，并与其他观点相异者进行平等的沟通与辩论，必要时自觉自愿地调整自己的偏好，修改自己的观点，以至最后心悦诚服地接受最终的协商结果[4]。没有基层人民的参与，所有的协商就无从谈起。

改革开放以来，中国社会最深刻的变化表现为利益的一元化、平均化转变为利益的多元化、差异性。在市场化改革中“不同社会群体和阶层的利益意识不断被唤醒和强化，对利益的追求已经成为人们社会行为的一种强大的推动力[5]”。而我们发展基层协商民主的主要任务就是改革现行的政府体制，有效提升政治体制的吸纳能力，更好地满足不同利益阶层的需求，提高群众参与政治的积极性。在实际工作中要注意克服传统体制和观点的影响，培育公民的主人翁意识，使其自觉、自愿地加入协商中来。不断扩大参与主体的范围，在实践中锻炼民众的民主协商能力。广泛的公民参与，是发展基层协商民主的基础，所以要尽可能将基层社会的各种社会主体纳入到民主协商活动中来，特别是要注意将在社会转型中出现的新社会群体、新社会阶层纳入到参与主体中来，例如流动人口、私营企业主、民间组织者。同时要逐步培养组织化和成熟的参与主体，提高社会团体的自我管理能力，提倡对话、沟通，提倡尊重、包容、理性参与，谋求共识。

2.丰富协商内容，强调关乎人民利益

基层协商民主主要协商什么，这是基层社会成员最为关心的问题。基层协商民主所协商的内容与广大人民的利益关系越直接，其社会成员对其参与协商就越关心和主动，态度也更积极，否则，他们就不愿意参与协商。为此，党的十八大指出，“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商、广纳群言、广集民智，增进共识，增强合力[6]”。基层协商民主应该在经济社会发展等重大问题，特别是关乎到人民群众切身利益的实际问题上进行广泛协商。党的十八大报告明确指出:“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。它从尊重人民当家作主的基本权利和维护人民的根本利益出发，充分反映了党的群众路线、为人民服务的根本宗旨和以人为本的科学发展观。在社会基层单位，很多决策都与人民群众的切身利益相关，比如，收入分配、就业、医疗保障都是基层人民群众十分关心的问题。只有在这些问题上加强与人民群众的协商，理解和支持相关群众对涉及自己切身利益的问题的关切，尊重、满足他们对切身利益的要求，才能加强人民群众同政府人员开展讨论、对话和沟通的积极性，从而提升相关决策的科学性、民主性、合法性。

3.创新协商形式，规范协商秩序

协商民主的一个重要特征在于它的包容性，能最大限度地吸取协商各方有价值的意见和建议，使协商意见更充分地体现各方面的意愿和要求。通过政治妥协和政治谅解，通过与党委、政府进行沟通或公民之间进行沟通，最终就本地区的公共利益形成共识，形成符合绝大多数群众利益要求的决策和具体政策，为有效的社会行动提供政治保障。因此，要拓宽政治参与渠道，探索广泛、多层面的协商民主形式。渠道广泛、多层、通畅是发展基层协商民主的内在要求，要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，组织政协委员就经济社会发展重大问题和涉及群众利益的实际问题，与群众面对面广泛开展协商。健全完善听证会、恳谈日、领导干部下访接访、民意调查、专题讨论会等参与平台，形成多样、开放的参与和协商机制，调动广大基层群众政治参与的积极性、主动性。

加强制度建设，推动基层协商民主制度化、规范化、法制化。制度设计、制度安排是发展基层协商民主的根本保障，也是现代政治文明的精髓所在。一方面，民主协商的过程必须公开公正，协商的结果必须得到相关群众的认可和赞成。另一方面，就是实现基层协商民主规范化，使协商议题的产生、协商过程、协商监督、协商结果的执行都置于制度的保护下。各项制度的制定，必须要以党的政策和国家的法律为依据，切实维护人民群众的根本利益。

四、结 论

无论是从社会主义国家的本质还是从中国共产党的阶级属性来看，发展和完善基层协商民主制度，都是我们国家民主政治发展的一个基础性、决定性环节。面对大发展、大变革的社会转型期，更要切实保障人民群众的民主权利，有效化解人民内部矛盾，创造基层民主和谐的良好政治局面，为政治体制改革打下良好的群众基础，建成既有民主，又充满活力的中国特色社会主义。

[1] 孙存良.当代中国基层协商民主实践与社会整合[J].新疆社会论坛，2010(4):51.

[2] 李文彬.论我国基层协商民主的问题与对策[J].华南理工大学学报:社会科学版，2007年，9(2):8－10.

[3] 孟大志.中国基层民主政治发展的一种新思考[J].学理论，2009(5):9.

[4] 李书峰.浅析我国公民有序政治参与[J].课外阅读:中旬，2010(8):12.

[5] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社，2012.