城管行政执法实践中存在的法律问题调查研究

谭志恒，吴镇洲，秦国际

(沈阳工程学院法律系，辽宁沈阳110136)

随着市场经济的发展，尤其是城市建设、卫生、环保、交通等事业的发展以及大量的流动人口涌入城市，城市行政执法面临越来越多的难题，学术界对其的关注度也呈逐年攀升的趋势。然而，绝大多数关于城管执法的研究都是采用纯理论分析的方法进行的，缺少实地调查和数据支撑，有时会出现研究结论与实际不符的情况。为了理清城管执法过程中存在的问题，有必要依据社会调查的数据，对城管执法的职能范围以及执法过程中存在的问题进行分析和论证，从而得出相应的解决策略。

一、研究的基本概况

1.研究的目标

通过对于城管执法问题的问卷调查，分析其问题存在的原因及其后果，并针对这些问题以及问卷反馈，提出完善辽宁省城管制度的相关建议和对策。

2.研究的对象

以沈阳市皇姑区和沈北新区的摊贩和公众为问卷调查的对象。

3.研究的内容

通过对公众和摊贩采取随机走访的问卷调查方式，来研究城管在行政执法实践过程中存在的法律问题。对问卷上反映的问题采取科学的统计和论证方法，把得出的数据进行分析比较，寻找相关解决措施来完善有关城管执法的法律制度。

4.研究的方法

针对城管执法问题设定问卷题目，每类问卷为200份，采取随机走访的方式进行调查。

二、研究的结果分析

(1)关于认为城管执法部门急需大力治理的内容调查问卷反馈情况，如图1所示。

图1 城管执法部门急需大力治理的内容

从统计数据分析可以看出，关于城管部门是否与市民的日常生活和城市的健康发展密切相关，22.5%的公众认为可有可无，没有他们城市仍然管理得好;10% 的公众认为完全没有必要，认为他们反而有损城管执法队伍形象;而剩余67.5%的人认为，城管部门的存在对于市民的日常生活和城市的健康发展还是非常必要的。通过关于城管执法的范围以及公众对于城管执法必要性的反馈可以看出，城管执法对于城市发展的意义重大。从问卷调查来看，城管执法具有非常大的价值，这种价值的存在，证明了对其立法的意义。

(2)关于城管队伍及其执法中存在问题的问卷反馈，如表1所示。

表1 城管队伍及其执法中存在的问题

从图1的分析和论证中可以得出城管执法对于城市的健康发展非常重要，然而目前城管的执法行为却饱受诟病，一方面源于城管执法人员及城管执法制度本身确有亟待完善的地方;另一方面屡受曝光的城管暴力执法事件使城管执法中存在的问题被放大化了。对于城管执法问题，课题组分别向摊贩等执法相对人和公众进行发放调查问卷，回收问卷的数据分析显示公众和摊贩的回答有所不同。根据公众和摊贩对于同一问卷问题的回答进行分析，可以看出公众和摊贩对于问卷问题看法的差异及其原因，从而得出相对恰当的调查结论。

在表1中，对于城管执法中存在的问题，公众与摊贩的回答并不一致，有些方面甚至差异较大。主要原因在于公众受到舆情影响较大，主观性比较强;而摊贩直接接触城管执法人员，对于执法中存在问题的判断相对更加客观一些。但是由于摊贩对于法律、法规的认知存在缺陷，对于涉及城管执法权限以及与法律、法规相关的问卷事项的回答同样带有很大的主观性。但是该部分的问卷反映出城管执法主要存在如下问题:①执法人员整体素质低，主体资格存疑;②违规执法现象存在;③缺少健全的制度规范和监督机制。

三、城管执法的制度完善

城管执法实践中所反映出来的问题，不仅仅是城管执法本身因素造成的，与公众对于法律的认知、城管人员的素质以及城管法律制度的不完善都存在内在的联系。目前的研究成果主要涉及对城管执法的处罚行为进行规制，而忽略了城管执法过程中所产生的问题的两面性，即一方面涉及城管的不当处罚行为;另一方面是城管执法面对的不得不处罚的情形。城管一方面要执法，另一方面却缺少充分的法律授权和制度支持，所以在执法过程中常常面临两难的尴尬境地，这是研究者不得不认真考虑的问题。针对上述调查问卷所反映出的城管执法问题，需要在如下方面完善法律制度，为城管执法提供制度上的保障。

1.建立与执法主体资格相匹配的录用制度

《行政强制法》明确规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施，行政强制措施权不得委托。由于城管执法在行使行政处罚权的过程中，必然会有采取行政强制措施的情形，所以其执法主体必须明确，即执法者为行政机关。但是，由于长期以来城管的编制不统一，“个别地方列为政府的组成部门，大多数部门列为政府直属行政机构，个别地方列为部门管理机构。其使用的编制一些地方明确列为行政编制，纳入同级政府行政编制总数，一些地方笼统确定为行政执法编制，一些地方确定为事业单位[1]”，这显然与《行政强制法》规定的主体资格有不符之处。在实际执法过程中，很多城管部门仍然有雇用临时工或者一年一签的合同工的现象。虽然有很多执法人员属于事业编制，在执法时仍然不具备国家法律要求的主体资格。在《行政强制法》实施之后，很多执法人员以行政机关的名义进行执法，由行政机关承担执法责任。但是这仍然没有实现《行政强制法》关于行政执法资格的立法宗旨。城管执法不仅仅是行使处罚权这个特定涵义，其背后还承载着国家法律的严肃性、严格性以及国家对于人民的人文关怀。“公共利益是指导行政官员执法的标准[2]”，所以应当通过类似于公务员考试的方式对于城管执法人员进行考核，使其具备与执法资格相适应的良好的法律意识和与工作相匹配的专业知识、较高的文化水平和道德水准。

2.适当补充城管部门的执法权限

根据《行政处罚法》《决定》和《行政强制法》的规定，城管执法只具有处罚权，没有其他权利，这就使城管执法常常陷于困境，与执法相对人形成对立，被新闻媒体曝光的城管暴力执法事件大多是这种情况。《行政处罚法》规定的行政强制措施分为查封、扣押、冻结、金钱给付义务的执行和义务代履行，它们都是直接处罚和执行的措施。虽然规定了严格的调查取证程序，但是对于专业性较强的处罚内容，显然依靠城管部门的调查取证是不可行的。与交通占道和摊贩的随意摆摊相比，对于环境污染等事项的调查取证需要专业性的指导和鉴定，这些调查事项仅仅依靠城管部门是无法完成的，需要环保部门的配合执法。在问卷调查中，关于城管部门如何处理摊贩违章、交通占道、乱扔杂物以及私搭乱建等行为，认可比例较高的处罚方式分别是:规范到指定区域(75%)、做扣分处理(42.5%)、责令做义工(50%)和强制拆除(35%)。从问卷调查分析可以得出，城管执法的职责范围无法满足公众的期待，因为规范摊贩活动的区域、对非法占道车辆进行扣分处理以及责令执法相对人做义工等内容都不是城管部门的职责范围，没有法律赋予的权限，所以，赋予城管与其处罚权相邻接的相关管理职能是非常必要的。城管部门可以针对处罚的内容，给予执法相对人变通的选择，从而使行政执法更加合理和富有人性化。

3.完善城管执法的责任追究制度

城管在执法过程中滥用权力、越权执法以及不按程序执法现象比较严重，这一方面与城管执法人员的自身素质有关;另一方面城管执法的监督机制欠缺也是重要原因之一。目前我国的行政机关对于行政执法的监督，多采取内部监督的形式，这种形式的监督机制已经被以往的法律实践证明效果不大。城管执法处于依法行政的最前沿，其直接反映政府的公平和正义性。“行政执法责任制的终极目标是根据法的合理性来制约行政的随意性，建立秩序化的行政管理制度，使权力运行效益达到最大化，实现公正与自由的社会状态[3]。”所以，建立有效的责任追究机制是解决城管执法的重要环节。群众监督是一种有效的监督机制，然而，仅仅依靠群众监督是不充分的，因为群众监督仍然只是随机性监督，不可形成与城管执法相匹配的长效监督机制。责任追究制度，需要在法律制度层面加以规范，成立明确的监督部门，实行政务公开制度，建立城管执法工作档案，如实登记行政执法的时间、地点、执法相对人、行政处罚的方式等内容，给予公众查阅城管工作档案的权利，使所有的行政执法行为暴露在阳光之下。城管执法行为，从本质上看是国家的行政行为，代表国家为民服务。因为“公共性是政府的一个重要属性，其首要的和最终的目的是维护和实现公共利益，满足公众的利益需求[4]”，否则政府就失去其存在的意义。行政执法责任追究制度是责任政府的具体体现，健全城管执法责任制度，建立民主监督的长效机制，对于我国的法治建设来说意义深远。城管行政执法行为关系到城市的健康发展和市民生活环境的和谐，所以，完善城管行政执法制度对于实现依法行政的目标意义重大。党的十八届三中全会提出“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”，将城管执法上升到国计民生的高度。重新思考城管执法问题，对于创新城管执法制度，建设和谐社会意义重大。

[1] 王敬波.城市管理与行政执法[M].北京:研究出版社，2011:81.

[2] 珍妮·登哈特.新共公服务:服务，而不是掌舵[M].丁煌，译.北京:中国人民大学出版社，2004:73.

[3] 张武扬.行政执法责任制的理论与实践探讨[J].中国法学，2001(6):164.

[4] 黄四明.责任政府的价值蕴涵及制度构建[J].学术探索，2006(3):15.