重点税源企业税务风险管理的探索与实践——以江阴市为例

◆蒋永成 ◆顾 恩 ◆赵国赟

自1950 年美国加拉格尔(Gallagher)首次提出风险管理（Risk Management）这一概念以来，风险管理已逐渐在全世界发展成为现代管理理论中的一门重要学科。20 世纪90 年代以来，一些发达国家特别是OECD 成员国开始系统地将风险管理引入税收征管领域，运用风险管理的理念和思维方式，对税务管理的外部环境和管理目标进行重新审视，对税务管理的重点内容和业务流程进行重新设计和布局，并采取不同的应对措施提高管理效能，降低管理成本，实现税收管理目标最大化。

我国从2009 年开始，针对税源管理面临的新形势和新问题，国家税务总局研究提出了“探索税源专业化管理”的思路，并在部分省开始了税源专业化管理试点。4 年多来，各地积极探索和实践税源专业化管理的新模式，逐步形成了以科学分类为基础、以风险管理为导向、以重点税源管理为着力点、以信息管税为依托的税源专业化管理格局。

一、江阴市重点税源企业风险管理实践

2011 年，按照上级专业化改革的思路，江阴市地方税务局根据本地经济税源分布状况、行业特点、税收风险发生规律、征管资源等实际情况，成立了以上市公司、拟上市公司为主要管理对象的重点税源管理分局。对重点税源实行跨区域集中式的专业化管理，在重点税源企业风险管理方面进行了有益的探索与实践。

一是努力树立征纳双方税务风险管理的理念。积极宣传提高重点税源企业风险管理意识，引导纳税人提高纳税遵从度，大力促使纳税人与税务部门统一认识，减少因为认识不一致而增加工作的难度。二是努力探索重点税源企业风险管理指标体系。根据重点税源企业的特点，分析全市上市企业涉税数据，收集整理有代表性的风险特征，研判重要风险情形，组织力量专门编写了《上市公司风险管理指标体系》，供上级部门建模和推广应用。三是通过风险管理平台全面提高重点税源企业管理水平。运用3.0 系统风险管理平台，把风险管理贯穿于税收征管的全过程。通过该平台，2012年共应对291 户次重点税源风险任务，评出税款2796.98 万元，纳税评估有效率达6.49%，纳税评估的贡献率达到1.43%，完成风险应对的户数覆盖层达到100%。

二、重点税源企业税务风险管理中存在的问题

经过两年多的运行实践，我们发现在重点税源企业的税务风险管理中还存在着不少问题，有待进一步研究与解决：

（一）企业风险意识淡薄，缺乏税务风险管理内控机制

从实践来看，虽然不少重点税源企业相对中小企业，更加关注税务问题，财会人员素质相对也较高，但离税务风险管理的要求，还存在着较大的差距。一是企业负责人重视不够，风险意识淡薄。二是企业没有专门的税务管理部门或岗位，一般都是企业财务人员兼任。三是没有建立系统的税务风险内控机制。而事实上，税务风险存在于企业采购、生产、销售、投资等各个环节，但由于企业缺乏相应的税务风险内控机制，财务部门往往是最后一个知道的，而此时，税务风险已经产生且无法挽回。

（二）税务部门认识不足，税务风险管理定位不清

目前，一些税务干部对税务风险管理知识缺乏必要的认识，概念模糊不清，对“风险管理”的定位不准。没有理清到底是谁的“风险”，“管理”的主体与对象是谁等关键问题。实际上，对风险管理在税务部门中的应用，在国际上也存在不同的侧重点，OECD 主要从纳税人角度分析征管风险，而欧盟则主要从税务机关的角度分析征管风险。因此，本文认为，作为初始阶段，将“风险”定义为狭义的概念，即“税收遵从风险”更有利于这项工作的开展，表述为：“在税收管理中对提高纳税遵从产生负面影响的各种可能性和不确定性，主要是由纳税人的三种行为——无知、疏漏或是故意造成税法不遵从而可能导致的税收流失风险”。而“风险管理”，是指税务部门为实现上述目标，综合运用风险管理的理念和方法，不断降低纳税人遵从风险，努力减少税收流失和实现税法遵从最大化的过程。至于广义的“风险管理”定义，即是否应以税务部门为主体建立全套风险管理体系，则是另外一个研究方向，目前阶段不宜过于扩大化。

（三）资源配置不足,税务管理专业力量不足

一是信息化支撑不足，风险评估科学性有待提高。从近年的实践来看，还存在着数据采集准确性、完整性不足，风险评估指标针对性不强、精确度不高，表外风险难以获取、征纳双方存在信息不对称等问题。由信息不对称导致的各种问题和风险难以发现和识别，其背后隐藏的其实是道德风险，而对于道德风险，技术往往无能为力。二是专业人才缺乏，与重点税源企业高风险特征不相适应。在经济全球化背景下，企业的经济行为日益复杂，组织形式、经营方式更加多样化，财务核算和税务处理日趋电子化、专业化，税收筹划、避税手段层出不穷。与此相对应，税务干部在数量、素质上难以适应形势和任务的变化，专业人才严重紧缺，与重点税源企业的高风险特征不相适应。人才的培养和成长不是一朝一夕的事情，人力资源的配置不足，客观上制约着重点税源企业风险管理的建设。

三、促进重点税源企业税务风险管理的若干对策

（一）培养风险意识，努力提高重点税源企业纳税遵从度

企业的税务风险从税务的视角看就是一种纳税遵从风险。税务风险管理就是通过一种制度的建设，把管理的重心从事后管理前移到事前管理和事中监控，变发现性控制为预防性控制，通过差异化管理和针对性服务，最终达到税收遵从的目标。一是努力培养企业法人代表、财务人员及其他相关人员的风险意识。引导他们认识到做好税务风险管理工作就是在为企业创造利润。二是制定相应的激励措施，鼓励企业不断提高纳税遵从度。对纳税遵从度较高的单位，可签订税收遵从协议，共同承诺税企双方合作防控税务风险，也可在纳税人信用评级、纳税服务等方面享有一定的优先权。三是可学习借鉴日本蓝色申报制度，鼓励和引导纳税人规范和健全财务核算、依法纳税，对遵从度高的纳税人，可能享受比普通纳税人更多的税收优惠。

（二）加强服务引导，协助重点税源企业建立税务风险防控体系

企业在发展的不同阶段，在税收上的诉求是不同的。作为重点税源企业，多数企业对财务部门的要求已不再是降低企业税负，而是确保企业的一切税务安排都能保持相对的确定性，尽可能地避免税务风险。特别是在一些并购、重组、股权转让等重大涉税事项的过程中，由于不确定性而带来的重大税务风险后果对重点企业来讲往往是无法承受的。因此，积极引导协助重点税源企业建立一套完善的税务风险防控体系，既是税务部门税源管理的需要，也是企业防范税务风险的需要，二者追求的目标是一致的。可鼓励重点企业参照财会[2008]7 号《企业内部控制基本规范》的规定，建立规范的内控机制。在上市公司中，可参照国家税务总局《大企业税务风险管理指引》的方法，建立税务风险防控体系。

（三）以风险管理为导向，健全重点税源企业遵从管控和应对机制

建立以风险为导向的重点税源企业税收管理模式，在“注重过程管控”这一重要理念的指导下，采取一些全新的措施，最终建立“遵从引导—遵从管控—遵从应对—遵从引导”这个闭环的和理回路。一是加强风险识别和评估的研究，完善评估模型，提高风险识别和评估的有效性。二是加强遵从应对管理措施（包括纳税服务、约谈、案头审计、自查、反避税调查等）的研究，提高应对绩效。三是及时对风险管理的效果和效率进行评价。将发现的问题反馈至企业，提高企业自我遵从水平；反馈给各部门，不断改进风险管理中的各项工作。

（四）优化资源配置，提高重点税源企业遵从保障能力

一是提高信息保障能力。切实抓好信息采集、加工、分析和应用等工作，加强相关部门的联动协作，努力解决信息不对称的问题；健全数据管理标准，统一数据指标口径，加快完善数据质量管理长效机制；通过数据的深入应用，及时发现解决数据质量问题。二是提高人才保障能力。加强专业化人才队伍建设，建立重点税源风险管理专家团队，制定激励措施，使专业人才数量与重点企业占全局税源比重、风险等级相匹配。强化专业岗位技能的培养和提高，突出能力操作与训练。

（五）不断总结探索，加强重点税源企业税务风险管理理论建设

当前我国税务风险管理仍处于引进和发展阶段，管理方法和技术还在初步探索阶段，税务干部与纳税人的素质还参差不齐，对风险管理的理解不尽相同。在重点税源企业中进行税务风险管理更是一个新课题，在实际工作中必然会面临很多问题。因此，我们应努力探索，创新实践，不断总结。进一步明确风险管理的主体、对象、目标；进一步研究重点税源企业特有的风险管理模式；进一步加强其他相关制度的研究，如专业化改革制度、管理员制度等，实现风险管理与其他制度的协调统一。

[1]刘 钧.风险管理概论[M].北京：清华大学出版社,2013.

[2]张德志.税务风险管理理论与实践[M].北京：中国税务出版社,2013.

[3]张 剀.两小时了解税务风险[M].北京：中国税务出版社,2013.

[4]夏智灵.日本税收管理体制[M].北京：中国税务出版社,2013.

[5]宋 兰.在全国税务系统深化税收征管改革工作会议上的讲话[EB/OL].http://www.360doc.com/cont ent/12/1004/10/3934959_239399127.shtml,2012-10-04.