协商民主视阈下基层政协重要渠道作用的思考

幸 荣

中共霍山县委党校 ，安徽霍山，237200

党的十八大报告首次提出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的重要观点，并且还提出“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”［1］。十八届三中全会《决定》再次强调“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”［2］。这些界定把协商民主理论提到了一个新的高度，既体现了中国共产党对协商民主从理论到实践的进步，更强化了人民政协在社会主义民主政治建设中的特殊重要作用。

1 协商民主理论分析

1.1 协商民主理论的缘起

“协商民主”一词“deliberative democracy”由美国学者约瑟夫·比塞特于1980年提出，翻译过来曾有多种译法，如“审议性民主”“商议性民主”“审慎的民主”等，它强调公民参与民主，反对精英主义。随后，在罗尔斯、哈贝马斯等著名政治哲学家的推动下，协商民主作为独立的民主形式逐步被认可，并成为当代西方民主理论研究的热点［3］。对于协商民主的涵义，西方学术界并没有一个明确的表述，不同学者的理解和诠释不尽相同，可以理解成一种理性的决策形式或一种民主治理形式，还可以理解成一种组织形式或公民参与过程。归结起来，协商民主一般是指在政治共同体中，自由平等的公民在信息公开透明的情况下，就公共事务通过理性的对话、协商，从而达成一定的共识，来参与政治生活，影响公共决策［4］。简而言之，协商民主就是强调“协商”和“共识”。西方的协商民主理论是通过不断地弥补代议民主的不足逐步发展起来的，主张公民积极参与公共事务，经过20多年的发展，西方协商民主理论的研究取得了重大成果，具有一定的启发价值和借鉴意义。

1.2 中国特色社会主义协商民主理论

虽说协商民主作为一种政治理论和社会实践兴起于西方，但是中国的协商民主不是对西方理论的照搬，而是取其精华、去其糟粕，并形成了自己的特色。中国的协商民主是具有中国特色的民主政治模式，是中国共产党和中国人民的伟大创造，其发展历程经历了四个阶段：第一阶段是萌芽阶段。早在抗日战争时期，中国共产党建立的抗日民族统一战线在政权人员分配上就坚持“三三制”原则，即“共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”［3］，这一原则渗透着以协商为特征的民主议事的精神，是协商民主思想的雏形。第二阶段是新中国成立到1954年。人民政协在新中国刚成立时代行全国人民代表大会职权，这一时期协商民主得到较快发展，完成创建新中国的历史使命。第三阶段是在1954年到1978年。协商民主在国家政治生活中发挥重要作用，初步形成了选举民主和协商民主相辅相成的民主格局。第四阶段是从中共十三大至今。中共十三大提出“建立社会协商对话制度”，这标志着协商民主不再局限于党际协商和政治领域的协商，开始走向广泛多层社会协商的方向，也开始从国家层面向地方和基层拓展，直到2012年党的十八大真正确认了社会主义协商民主制度，把协商民主的理念和实践提升到了国家民主制度的范畴［5］。十八届三中全会对协商民主的本质属性作了科学阐释：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”，还指出“要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，深入开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等多种形式的民主协商”［2］。这意味着协商民主理论在中国的实践中将进一步得到深化，对推进我国社会主义政治民主健康发展具有积极的重要作用。这一重要部署也为人民政协理论创新、制度创新和工作创新提供了更为广阔的空间。

1.3 基层政协发挥重要渠道作用的理论分析

以人民政协为重要渠道的协商民主理论是我国社会主义民主的特有形式和独特优势，协商民主强调的是“协商”和“共识”，它赋予社会个体都能平等表达自己主观意愿的权利，从而达成共同利益的一致和认同。尤其在当前社会利益多元化趋势不断加快的条件下，必然带来政治利益的多元化，这一客观要求呼唤着协商民主逐步走向广泛、多层和制度化的轨道，各级人民政协作为社会主义民主政治的重要组织形式毫无疑问成为协商民主最主要的载体和最重要的渠道，在健全社会主义协商民主制度的进程中起到重要的支柱作用和平台作用。

（1）基层政协协商民主有利于凝聚智慧，推进科学民主决策。政协协商民主带有包容合作协商的精神，并且基层政协委员能真正地把基层各界人士的真实意愿和要求反映到党委政府的决策中，这样广开言路、广谋良策，通过协商渠道使公民能有序参与政治，不仅汇聚各方力量，充分发扬民主，也提高了党委政府决策的科学性，为经济社会发展提供宽松的政治环境。

（2）基层政协协商民主有利于密切联系群众，落实服务为民。十八届三中全会提出了“协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现”［2］，这一界定明确了协商民主是群众路线的归宿和价值指向。基层政协的协商民主无形中要求基层干部主动深入群众，使党委政府与群众之间在利益表达诉求方面形成共识，体现了干群关系是一种平等的、良性互动的、合作互补的关系，实现了干部群众多领域、多层面接触，保证党与群众的血肉联系，确保执政为民理念的落实［6］。

（3）基层政协协商民主有利于发挥独特优势，推动和谐发展。协商民主是我国社会主义民主政治的“独特优势”，其独特之处体现在政协的协商是广泛、多层、多界别代表人士的参政协商，这是其他民主形式不可能有的，如协商民主反映人民当家作主的社会主义本质，通过协商，求同存异，达成各界别的广泛共识，符合最大多数人民的意志。基层政协能真正发挥优势，通过协商和沟通化解矛盾，实现利益关系的平衡发展，从而推动社会的和谐进步。

2 基层政协发挥重要渠道作用的实践困惑

近年来，基层政协创造了很多协商民主的形式和做法，积累了丰富的宝贵实践经验，为进一步健全社会主义协商民主制度提供了重要的实践支撑，也为地方经济社会发展及和谐社会建设作出了巨大的贡献。但是，在经济社会转型发展的新形势下，由于发展不平衡、文化多元、参与主体能力差异等社会现实，基层政协存在着政治参与要求的高涨和协商制度化水平偏低之间的矛盾，这一矛盾导致基层政协发挥协商民主重要渠道作用面临诸多现实困惑［7］。

2.1 主观原因：对基层政协协商民主重要渠道作用认识不到位

一是基层政协对自己的职能定位和政治角色的认识不够，这主要是由于基层政协具有参与协商但又不具有参与决定的权力，所以基层政协中普遍存在“想尽职怕越位”“想主动怕错位”“想帮忙怕添乱”的思想，这也是政协发挥渠道作用的主要思想障碍［8］。

二是政协委员和公民作为协商主体，他们的参与协商意识不够，缺乏主动参与的积极性。诸如怕费时费力不深入调研，怕得罪领导存有顾虑，怕自找麻烦多一事不如少一事，在协商中不愿表达真实诉求，难以反映具有参考价值的意见和议案。

三是党委、政府对政协民主协商的重要性认识不够。党委、政府及其职能部门本身就是协商的主体，但是，有些基层政府和职能部门在协商过程中经常以“局外人”自居，并且对政协协商民主的重要原则置之不理，如“政协政治协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前”这一重要原则在基层却难以真正落实，致使政协协商形同虚设，基层政协的重要渠道作用更无从说起。

2.2 客观原因：基层政协协商民主制度和工作机制不健全

一是协商渠道不畅。据调查，近30%的政协委员对政府部门的工作了解不深，知情不多，有时又缺乏政策的信息沟通和交流渠道，极大地限制了参政议政的效果［9］。在我国，人民政协的协商只具有参与和影响决策的职能，被称为“政策咨询型政协”。尤其在县级政协的工作实践中基层政协协商缺乏硬性程序规范，需要协商就把政协搬出来，不需要协商就放置一旁，甚至有些基层出现临时突击需要协商就通知政协对某事项予以协商，很大程度上政协的协商都受到党委、政府的牵制，个别存在“党委大一统”的传统格局，使得协商阻力重重，基层政协这个协商民主重要渠道作用也难以发挥。

二是协商的程序随性、内容笼统。政治协商制度中对政协组织的规定较多，对党委政府的规定较少，没有具体可操作的程序规定党委政府如何重视和支持政协进行政治协商，也没有形成政治协商工作责任追究制度，比如对应该协商而没有协商造成决策重大失误的给以什么处罚？有些基层的协商民主普遍带有随意性，基层政协不能按正常程序科学协商。政协章程和中发［2006］5号文件规定，国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题是政治协商的主要内容［10］。这里“大政方针”和“重大问题”说得就很笼统，贯彻到基层就难以有具体的标准进行操作，弹力很大，地方工作就有漏洞可钻。

三是协商形式呆板。如今，各地都在不断探索多种多样的协商民主形式，但有些基层协商形式仍停留在开会、通报和象征性听取意见上，甚至有的党委、政府直接以“通报”或“传阅”文件代替民主协商，使得协商民主成了一种“作秀”，当然这也与党委政府及相关部门的重视程度有关。政协界别和机构设置与形势发展的需要和民主政治建设的进程不相适应。基层在政协界别上大部分都沿用上级设置，不能因地制宜，甚至有的界别委员就一两个人，根本无法开展工作。

四是协商成果缺乏实效。政协工作的最终目的是各项协商成果、建议建言和提案的问题能够得到落实，取得实实在在的效果。有的基层政协提出的协商议案存在“重答复轻落实”的现象，协商成果也得不到党委政府决策后的反馈；有的基层委员普遍存在双重身份，单位负责人也是政协委员，他们的提案经常会转一圈后又回到本单位让提案人承办，出现“打回龙炮”的怪圈，这样的提案根本无法得到落实，导致经过政协协商形成的意见和建议没有发挥应有的作用。

除此之外，基层政协在发挥协商民主重要渠道作用的过程中还存在着协商主体参与能力和素质不高，政协提案质量和实效性不高，政协在协商过程中缺乏完善的监督机制等诸多问题，要走出发展困境，充分发挥好政协的重要渠道作用是基层政协面临的永恒课题和重要挑战。

3 基层政协发挥重要渠道作用的实践与思考

党的十八届三中全会为基层政协协商民主工作指明了方向，推进协商民主广泛、多层和制度化发展，社会主义协商民主的发展离不开人民政协这个重要渠道；同时，各级党委政府也要积极主动，努力为政协协商搭建平台，使政协重要渠道作用得到极大发挥。

3.1 协商主体要更加主动

协商是利益参与者在平等公正的体制机制下充分表达各自的利益诉求，不同利益诉求通过沟通和博弈从而达成共识，这就要求协商主体在表达利益诉求过程中找到利益共同点，营造平等自主的协商条件，从而激发协商主体参与政治协商的积极性和主动性。事实上，从中国特色社会主义民主协商的框架上看，党委政府及职能部门才是协商的主体，是因为治国理政必须同各方面协商，而各党派、各界人士、政协委员是参与协商者，是建言献策者。因此，作为协商主体的党委政府必须主动，必须按照“三在前”的要求主动找政协和各界人士协商。同时，党委政府对政协工作要放心放手，对政协提出的议案要做到及时反馈和跟踪落实，实现要决策就要协商，提高民众协商的力度和广度。

3.2 协商渠道要更加畅通

人民政协作为协商民主的重要渠道，是各界别、各党派参政协商的平台。为此，人民政协要做好党委政府和人民群众的“联络员”，基层政协一方面对党委、政府制定的重大决策起到辅助完善作用，另一方面对关乎群众切身利益的大事和难事起到建言献策的作用，既要成为协调各方关系的纽带和桥梁，为各党派、各界别协商搭建平台，又要充当人民的“喉舌”为人民说话，把协商成果及时反映，督促党委、政府及时给予回复和解决。党委、政府要更多地放权，尊重人民政协民主协商的原则和成果，做到“重大情况让人民政协知道、重大问题经人民政协讨论”，创新举措，真正做到要决策必先安排政协协商，决策必须吸纳政协协商成果，确保人民政协民主协商重要渠道作用真正发挥、真正畅通。

3.3 协商形式要不断创新

一般来说，“协商是以人民政协为平台，以专门委员会为基础，以会议为主要形式，抓住战略性问题，形成对话和互动机制，集探讨、交流、协商、议政于一体”［11］。协商形式要不断创新，搭建基层民主协商平台，努力探索和尝试创设像议政协商会、民主监督会、视频对话会、微博议政、微信协商等新形式、新渠道、新方法。比如，人民政协网上刊登了一条反映社情民意的快速通道就是安徽省霍山县建立乡镇政协民情联络员制度，为政协工作向基层延伸构建了新的载体。另外，协商民主最终达成的是共识，要共识必须要公开透明。人民政协也要打开“大门”，更加开放，实行公开协商过程，现场听证、现场监督、现场讨论，允许民众采取各种方式现场参与，比如利用热线、网络、微博、微信等平台参与到协商过程。

3.4 协商程序要更加规范

建立健全完备的决策之前、决策之中和决策之后的政治协商体制和运行机制，把协商的程序中包括的规划、准备、讨论、协商和反馈等步骤都加以明确和规范，形成长效机制。基层政协在协商前要与党委、人大和政府的工作议程相衔接，真正对党委政府制定和执行决策起到辅助和服务的作用。完善和健全相关的各项制度和工作机制，如对委员的管理和服务制度、协商成果意见建议反馈承办等制度，真正把政治协商的“三在前三在先”原则落实到实处，杜绝协商过程的“随意性”。另外，协商的内容不再局限于“大政方针”和“重要问题”，应该让协商成为常态工作，只要决策都要协商，不仅与政协进行政治协商，还要让大众参与进行民主协商。基层要对协商的内容分门别类，哪些内容要专题协商，哪些要对口协商，哪些内容要提案办理协商，在协商之前都规划好，做到细化和常态化。

3.5 协商成果要更加落实

协商成果只有被党委政府决策和执行中被接纳和应用，才能真正体现协商的实效。一是要建立健全协商成果的督办机制，要以党委政府为主体，政协积极辅助，完善相关协商成果和应用接纳的反馈程序，做好协商成果的跟踪督办，发挥政协民主监督职能。二是对不采纳、不办理协商成果的单位和个人，要加大责任追究力度，健全协商成果责任追究机制。三是基层政协要提高协商成果的实效性，多提质量高的精品提案，花时间、花精力深入实际调查研究，听取各方意见，提高协商成果的认同度，符合利益参与者的多方利益，建言立论有价值、可操作，真正使协商在和谐、有序、理性的氛围中达成共识，解决关乎人民群众切身利益的实际问题。

［1］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗［N］.光明日报，2012－11－18（03）

［2］习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明［N］.新华每日电讯，2013－11－16（04）

［3］郑万通.关于社会主义协商民主的几个问题［J］.中国政协，2013（4）：2－8

［4］赵影.中国特色协商民主问题研究［D］.北京：中共中央党校，2009

［5］朱思雄，刘维涛.协商民主彰显中国智慧［N］.人民日报，2013－03－3（10）

［6］正一龙.协商民主：群众路线的重要体现［N］.浙江日报，2014－3－7（14）

［7］邢孟军.协商民主视阈下人们政协引领群众有序政治参与研究［J］.中国政协，2013（4）：23－28

［8］连淑铮.论县级政协如何体现人民政协的人民性［EB／OL］.（2012－02－27）［2014－02－26］.http：／／www.yqszx.gov.cn／show.asp449

［9］余剑平.基层政协协商民主推进困境与策略选择：以HY市基层政协提案工作为实证［J］.消费导刊，2013（8）：127－128

［10］杨兴，赵祚坤，朱逢春.关于推进基层政协协商民主发展的几点思考［EB／OL］.（2013－07－29）［2014－02－20］.http：／／www.nczx.gov.cn／news／xx18dajs／2013／7／29／291 0341386B9FDK4E8GF62A＿4.html

［11］人民政协报评论员.协商民主的重要形式［EB／OL］.（2013－07－17）［2014－02－26］.http：／／www，rmzxb.con.cn／ztlb／13ztxs／yw／t20130717＿506136.htm