提升政策执行有效性的途径:建构“参与型”行政组织文化

伏 燕

(北京社会管理职业学院社会福利系，北京101601;中国人民大学公共管理学院，北京100872;)

任何一项政策最终都要靠执行者来实施，执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、工作态度、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件。现实中的政策变形走样在一定程度上是由于政策执行者的素质不高和思想观念上的错误所导致的。政策执行者缺乏必要的知识和能力，对某项政策理解不透、把握不准，会导致政策在传达、宣传、执行中的失真、失误，加之公务员的公共管理行为具有很强的外溢效应，也因此就导致了民众对政府及公务员的不信任。这种政策执行中的失真、失误的实质在于执行者没有真正树立起为人民服务的意识，或者是在实践中，组织文化并没有强大到使执行者在其行政行为中自觉把公共利益放在第一位。

在哈拉尔看来，传统组织管理由于努力追求技术合理性而把组织成员置于受技术愚弄的境地，而这种“技术的愚弄”恰恰挫伤了组织成员的积极性。因为，组织成员对于这种愚弄是非常清楚的，他们完全了解这种愚弄技巧的机理以及掌握权力的人的真正意图，他们在接受这种“技术的愚弄”时已经对这种愚弄了然于胸了。所以，必须改变这种接受“技术的愚弄”的状况，必须树立一种新的观念，那就是“有效的组织体现了这些超验的价值观念”［1］217。公民无法参与公共决策和政策执行过程的现实困境为特定阶层提供了挟制公共组织谋取个人私利的机会，结果往往就是整体社会利益受损害。由于公民感到自己被隔离于行政过程之外，从而对政府成员缺乏信任，而这又往往导致公民对政府的嘲讽或出现政府管理无能现象［2］。这就造成了目前公共政策执行中的一种困境:公众认为只有他们组织起来并激烈地抗议某项行政政策时，他们的诉求才能被政府听到。实际上，这种参与活动具有很强的抵触情绪，因为他们认为政府人员并不是真正关心公民的利益，而是出于“自私的动机”去做事的。这是一种无序的参与，这种参与是无效并且充满冲突的，公众不是通过与行政人员的合作来决定怎样最好地解决问题，而是消极被动地做出判断。而有序的公众参与可以使公共政策更符合公民的现实政策偏好，可以使公民成为政府的最直接评价者，可以使政府获得更好的民众支持度，从而最终有利于建设一个存在更少分歧和更少冲突的易于管理和规制的和谐社会。基于现阶段的中国公共管理的现实，以及政府形象中存在的负面因素，本文认为尝试建构参与型的政府组织文化是改善政策执行软环境的一条基础途径。

一、参与型行政组织文化的理论基础与实践背景:合作治理

虽然公共组织在20世纪经历了诸多变迁，但依然没能改变韦伯所描述的特征，即清晰的等级制度、权力集中于高级官员、严格规定的正式组织结构、特定的沟通渠道、对创新和变革的抑制以及严格的服从关系。然而，社会发展到今天，这种管理哲学显然很难适应治理环境的转变。不同主体、不同层面的合作是当代官僚机构文化改革的前提。合作治理与官僚治理哲学大相径庭，合作的意涵在于“协商、参与、创新、互助、自由沟通、在相互理解和包容的基础上达成共识、权力和资源的公平分配”等等。从理想的分析角度来说，合作是民主政治的必要组成部分，在这种合作关系中，政府官员和公共权威都普遍接受了为民造福的理念及对应的角色内容，他们必须忠实于赋予其领导权力或“统治”合法性的公民，并致力于持续改善人们的生活水平。

其实，任何时候，人都是治理活动中能动的主体，只有把治理者植入富于远见的行动方案中，他的希望和憧憬才会转化为积极的行动，他才会在与他人的合作中追求有益的结果。因而，合作治理是以战略性行动方案的制定为前提的，是通过战略性行动方案去激发治理者合作激情的治理过程。这种合作的理念不仅对于政府和外部组织或个人是必需的，对于公共部门内部而言，同样是必需要建构的价值理念。正如伊兰·维格达所说:“行政民主的迷失会导致公民对政府的疏远、不满、怀疑以及持续的嘲讽。解决这个问题的有效途径便是社会各类成员实现高度合作才有可能抵制离心力量的蔓延”［3］87。

从实践来看，20世纪90年代以来，全球化和分权化的社会趋势极大地改变了公共管理的生态环境，社会关系日益复杂多变，相互依存的程度不断加深，范围不断扩展，“政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素”［4］。在这种背景下，片面依靠市场竞争机制来改造公共管理的做法捉襟见肘。合作网络应运而生，开始成为治理公共事务的重要组织形式。在网络中，各行动者通力合作，共同应对全球化和分权化提出的挑战，一起处理共同关注的社会问题，使公共管理开始成为真正的社会联合行动。

二、参与型行政组织文化的必要条件:管理者对公民的信任

参与治理中有一个非常重要但却被忽视的问题，即政府成员对公众的信任问题。如果没有这种信任关系，那些倡导、授权、促进公民参与的政策得到公众理解并有效贯彻就是一个值得商榷的问题。在福山看来，“所谓信任，是在一个社团之中，成员对彼此常态、诚实、合作行为的期待，基础是社团成员共同拥有的规范，以及对个体隶属于那个社团的角色。”［5］36“信任别人的人总是持续合作，不管团体中他人的行为如何。这种信任行为反映的是‘道德责任或义务’”［6］7。

合作化治理需要信任的支持，信任是合作的前提，也是合作的结果，有信任才会有合作。没有信任的所谓合作，也最多是有了合作的形式，实际上只是互为工具的“共事”而已。合作行为是可以在信任的增强中而得到加强的。如果合作关系及其行为不能增强信任反而削弱信任的话，那么这种关系及其行为就已经包含了异质因素。信任是一切有效的合作关系中的实质性因素，虽然组织结构、制度和体制的设计能够达成有效协作的效果，但是缺少了信任，这种协作永远无法被提升到积极合作的局面。只有当组织拥有了信任基础，科学化的设计才能对有效的合作产生积极的影响。因为，在一切交往关系中，信任的“在场”与“缺场”，都决定着交往的质量。信任的在场，可以使交往关系成为相互理解、相互尊重的关系，并能生成共同行动的合作行为。反之，信任的缺场，则会使交往关系成为相互猜忌的关系，并会在共同行动中增加行为成本。

政府成员对公众的消极态度是参与文化建构过程中的一个主要障碍。很多政府成员对公民参与怀有矛盾心态，认为参与过程中充满了各种不确定性。King和Stivers认为，“几乎每个公民都会不同程度地对抗政府，而官僚机构也会做出对抗性回应，有的管理者甚至认为，参与者是一群懒惰、冷淡、没有行为准则的人。”［7］161实际上，部分政府管理者并没有把公众看做是社会对象，而是将其参与活动看做是行政过程的一个组成部分，并由此产生出相当消极的态度。另外，参与方法上的困难，比如资源匮乏或者管理者负担过重，也是恐惧心理产生的来源之一。这种对公民参与的否定态度主要体现在:公民没有公共政策的制定能力;公民没有明确的政策偏好;公民过于冷漠和缺少组织性，无法有效参与公共政策。信任原则也暗含了对公民的诸多要求，即公民应具有良好的道德，切实履行公民业务，展示值得信赖的品质。但是，更多的责任还是应该落在管理者的身上，他们应当成为信任的启动者，恢复和维持政府与公民之间的相互信任关系。

三、参与型行政组织文化的构建途径

(一)塑造以民主和法治为核心内容的公共精神

在政府治理的过程中，公民的公共精神影响着公共行政的治理行为与理念。弗里德里克森教授认为，那些具有公民精神倾向的人通常对政府有兴趣并尊重政府，并且具有更大的善或公共利益的观念。他指出，在政府组织中，当具有公民精神倾向的人占优势时，政府就最少腐败和最讲道德;反之，当政府组织中具有私益倾向的人占据上风时，腐败和不讲道德的行为就有增加的可能性。

培育公共精神不是一朝一夕的事情，也不是依靠单方面的途径所能够完成的。从公共精神培育与发展的规律来看，公共精神的培育最基本也是首要的途径便是加强社会化手段的控制。社会化手段主要包括家庭、学校、大众传媒等。家庭的扩大就是家族，而“家族制度是中国社会的根底，中国的一切社会特征无不出自家族制度”［8］。民主法治的观念往往就先从家庭中产生。一个家庭具有平等协商的氛围，后代也会从中学会平等协商的精神。学校作为人类社会化最重要的后天培养途径，对于培育以民主法治观念为核心的公共精神尤其重要。家庭中应培育的基本道德理念，学校都会系统化地传授或者灌输给从学之人。学校里建有一整套的管理、教化系统，学生中间也有管理团体，学校的教育通过各个学科以及教师的言传身教，把民主法治的种子播撒于学生的心田。信息化时代的大众传媒对于塑造社会民主法治的氛围也十分重要，任何生活于其中的社会人都不能逃脱媒介对他们的影响。社会化手段的控制和加强是针对最为基本的公共精神养育而言的。人都会在人生的经历中受到上述三类社会化手段的控制和改造，因此，社会化是培育公共精神的基础性工作。作为政府主导型发展国家，政府应该在社会化手段上有明确的方案选择和控制及制度安排。在维护绝大多数人利益并注意保护少数人利益不受侵犯的前提下，把民主、法治、平等、公正、利群等公共精神的重要内容渗透到社会的各个层面，夯实公共精神塑造的根基，真正为和谐治理做好基础性工作。

(二)加强和完善公务员制度建设

1.通过健全法律制度，提高公务员的依法行政能力。为了加强公务员的公共管理能力，并且使公务员的行政行为被限制在法律框架内，我国先后出台了《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国公务员法》等法律法规。依法行政的前提是法律制度要健全。健全的法律制度不仅仅包括各种类别的法律制度齐全，而且还指具体的法律条文规定要齐全、准确，更要求法律制度具有可操作性，而不是一堆原则性强、具有强烈道德意识的话语体系。法律制度的健全还有助于促进包括公务员在内的广大群众依法办事，提高法治观念、法律意识。公务员依法行政能力是指行政机关工作人员依法行政的原则和概念，按照法定职能和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力［9］311。具体而言依法行政能力指:有较强的法律意识、规则意识、法制观念;遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权限和程序履行职责、执行公务;准确运用与工作相关的法律、法规和有关政策;依法办事，准确执法，公正执法，文明执法，不以权代法;敢于同违法行为作斗争，维护宪法、法律尊严。可见，依法执政能力是观念与行为一致性的统一，既要懂法又要在执法中按照法律办事，不能因情枉法、因情殉法。当然对于普通群众而言法治观念的培育并非制定几部法律就一蹴而就，必须经过一个长期的渗透和积淀过程。对于作为政府代言人的公务员而言，需要时刻保持较强的法治意识和法治观念。因此，健全法律制度使其有法可依、有章可循是提高其依法行政能力的最关键的步骤。

2.建立健全公务员伦理制度。公共服务就是公共利益代表者和维护者为公共利益享有者无偿提供能使其充分实现其自身合理性公共利益的公共活动。公共服务其实质就是无偿的、利他的、公益的义务性公共活动［10］6。而公务员通用能力标准中关于公共服务能力的界定如下:牢固树立宗旨观念和服务意识，诚实为民，守信立政;责任心强，对工作认真负责，密切联系群众，关心群众疾苦，维护群众合法权益;有较强的行政成本意识，善于运用现代公共行政方法和技能，注重提高工作效益;乐于接受群众监督，积极采纳群众正确建议，勇于接受群众批评。

在市场经济环境下，人们的逐利意识比较强，这对公务员也产生了不可忽视的负面影响。因此，有必要通过加强公务员的道德建设来提高其公共服务能力。加强公务员的道德建设，基本途径有两种:一是靠自身的内化与自修，二是外在的制度建设，对其灌输和教育。就发达国家的经验来看，建立健全公务员的伦理制度不失为一种有效途径。具体来说:(1)进行公务员伦理立法，把公务员职业道德建设纳入法制化轨道;(2)设立公务员伦理审查委员会，监督公务员伦理法规的实施;(3)强化公务员伦理教育，建立公务员伦理培训机制。(4)建立健全公务员行为监督机制，加大政府系统以外的公民、新闻媒体、第三部门以及私人部门等行政对象对公务员行为的监督体系，畅通监督渠道，形成良性运行的社会监督机制。

3.重构公务员心理契约，提高公务员群体的心理健康度。随着社会的加速发展、社会矛盾的日益增多，公务员群体面临着巨大的工作压力。这种压力不可避免地对其心理状态产生这样或者那样的影响。这时他们会重新评估与组织间的职务关系，并产生一种倾向，即他们会认为自己为组织做的贡献多于组织给予他们的回报，进而出现心理失衡，为了获取平衡，他们就会寻找额外的途径来获得制度外的利益。这也就是我们常说的腐败现象。腐败现象给国家的利益造成了损失，损害了政府形象，降低了政府公信力，阻滞了和谐社会的建设进程。因此，有必要建立公务员心理契约违背的预警系统，监测其心理契约的状态，防患于未然。此外，根据霍姆斯特姆的职业前景理论，职业前景对于刚刚步入职业生涯的年轻人是最能起到激励作用的，因此做好年轻公务员的职业发展规划，给予他们一个看得见的预期，将有助于在政府和公务员之间建立和谐稳定的心理契约。

4.完善公共部门人力资源管理制度，提升公务员群体的胜任能力。在目前的公共管理中，公务员胜任能力的缺失已成为制约公共管理活动的短板，并在一定程度上阻碍了和谐社会的构建与经济的平衡发展。比如，公务员的服务意识，回应社会、民众需求的意识都有所不足，自然提升自我胜任能力的需求也不足，这与社会对政府的基本要求存在差距。从人力资源管理的制度建设层面看，有待在以下几个方面进行完善:完善公务员职位分析与管理，为公务员胜任能力建设提供基础;改进公务人员考试录用制度，为客观评价公共部门绩效以及组织未来的发展提供人才基础;确立以胜任能力为核心的职务晋升标准，晋升的公平性直接影响到组织的管理文化和价值导向;实施绩效与胜任能力并重的公务员考核体系，考核制度应聚焦于组织的愿景与战略，领导者的期待以及民众的期待;进一步推进公开选拔竞争上岗制度，使真正有胜任能力的人才脱颖而出。

［1］W.E.哈拉尔.新资本主义［M］.冯韵文，黄育馥，等，译.北京:社会科学文献出版社，1999.

［2］Harmon，M.M..Responsibility and Paradox:A Critique of Rational Discourse on Government［M］.Sage Publications，1995.

［3］马骏，牛美丽.公民参与［M］.北京:中国人民大学出版社，2009.

［4］Gilles Paquet.Governance Through Social Learning［M］.Ottawa:University of Ottawa Press，1999:214.

［5］弗兰西斯·福山.信任:社会道德与繁荣的创造［M］.呼和浩特:远方出版社，1998.

［6］罗德里克·M·克雷默，汤姆·R·泰勒.组织中的信任［M］.北京:中国城市出版社，2003.

［7］King，Cheryl S.，Kathryn M.Feltey，Bridget O＇Neill Susel.The Question of Relationship，In Government Is Us，edited by Cheryl S.King and Camilla Stivers［M］.Sage Publications，1998:49 － 62.

［8］林语堂.吾国与吾民［M］.西安:陕西师范大学出版社，2003.

［9］全面推进依法行政实施纲要［M］.北京:法律出版社，2004.

［10］邱霈恩，等.国家公务员公共服务能力:国家公务员通用能力建设系列丛书［M］.北京:中国社会科学出版社，2004.