当代中国政策议程设置研究——以阜阳奶粉事件和三鹿奶粉事件为例

王 欢

(华南师范大学公共管理学院，广州510006)

一、引言

近年来，食品安全问题事件屡屡发生，如食品添加剂超标、农药残留、新技术应用带来的安全隐患等问题逐渐显现。这些安全问题的出现不仅严重影响到公众的健康，也影响到了社会的稳定。2004年，一度泛滥安徽阜阳农村市场的“无营养”劣质婴儿奶粉，使229名婴儿营养不良。2008年，卫生部披露甘肃等地报告多例婴幼儿泌尿系统结石病例有食用三鹿牌婴幼儿配方奶粉的历史，后经检验发现，有22家企业69批次产品检出了含量不同的三聚氰胺。三鹿奶粉事件影响范围广、患者人数多、牵涉的奶粉包括国内众多知名品牌。面对一系列的食品安全事件，政府出台了相应的政策予以监管，因而，公共事件成为了推动政策议程的重要力量。

但是，纵观2004年的阜阳奶粉事件和2008年的三鹿奶粉事件，笔者发现在三鹿奶粉事件发生后不久，国务院于2008年10月9日颁布了《乳品质量安全监督管理条例》;同样是危害严重的问题奶粉事件，2004年的阜阳劣质奶粉问题并没有通过公共议题进入政策议程。那么，为什么有些公共事件被提上议事日程，而另一些却没有呢?哪些因素在议程设置中发挥关键作用?打开政策之窗的条件又是什么?以上问题都是政策议程设置研究学者尚未充分回答的，以往的研究大多聚焦于理论研究，缺乏相关的实证数据的支撑。因而，本文将根据金登的多源流理论，以阜阳奶粉事件和三鹿奶粉事件为研究个案，探究中国政策议程的设置，并试图回答以上问题。

二、文献综述

(一)理论基础

美国学者约翰·金登认为“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果。”多源流理论的设想是将问题源流、政策源流和政治源流三者汇合，这往往也就意味着政策变化的发生。问题源流主要包括种种有待政府加以解决的问题，是由焦点事件、危机以及符号引起相关方对于问题的关注;政策源流包括各种各样的政策建议、政策主张以及政策方案，是政策产生、讨论、重新设计以及受到重视的过程，大多是在专业人员中发生;政治源流主要由国民情绪、公众舆论、权力分配格局、利益集团实力对比等因素构成。这三条源流相互独立，在关键时刻聚集在一起，特定的问题、政策方案以及政治形势得到了有机的结合，政策之窗便会打开，问题也被提上议事日程。但是这种机会是稍纵即逝的，如果不能把握住这次机会，参与者就只能等待下一次政策之窗的开启［1］。

(二)研究现状

学者对政策议程设置的研究成果颇丰，但大都沿着金登所设想的三条相互独立的过程源流进行分析，即问题源流、政策源流和政治源流。如黄俊辉、徐志强在《校车安全条例(草案)的政策议程分析》一文中将金登所提出的三个源流进行代入分析，最终以甘肃特大校车事故为触发事件，分析了三个源流的汇合进而打开了制定《校车安全条例(草案)》的政策之窗［2］。

而部分学者试图研究新的政策议程模式，如王绍光依据议程提出者的身份(决策者、智囊团、民间)与民众参与程度的高低区分出六种政策议程设置的模式，即关门模式、内参模式、上书模式、动员模式、借力模式、外压模式，以探讨政策议程在中国的实现形式［3］。另外，一些学者另辟蹊径，在分析能够影响社会问题进入政策议程的各种因素的基础上，提出了如下建议，如“建立多元主体互动的政策议程设置机制、纠正政府的决策偏好、提升媒体在政策议程设置中的作用，是当下推动社会问题进入政策议程，纾缓当前社会矛盾、维护社会稳定的关键”［4］。

本文将继续沿用金登的多源流理论，并通过对两个问题奶粉事件的案例比较，从问题源流、政策源流以及政治源流三个方面来分析政策议程的设置，并关注议程设置中的关键性影响因素，以更好地推动公共政策的发展。

三、研究设计

(一)研究方法

1.文献分析法。主要是从论文期刊库里搜索相关的学术文献、整理有关网站的新闻和信息内容等。文献分析主要从两方面进行，一是对议程设置的金登多源流理论进行文献搜集和阐述，对该理论有全面的了解，加深对多源流理论概念的理解和认识;二是对阜阳劣质奶粉事件以及三鹿奶粉事件的相关报道和文献进行梳理，提取其中重要的信息和内容，加以整理和分析。

2.个案分析法。2004年出现的阜阳奶粉事件和2008年爆发的三鹿奶粉事件，是两个较为典型、突出的案例，且均是食品安全事件，具有可比性以及一定的代表性。本文将通过对两起事件相关的信息进行分析比较，研究政策议程设置的过程。

3.内容分析法。内容分析是对传播媒介上所含信息量及其变化的分析，具有系统性、客观性和定量性。本文将对阜阳奶粉事件和三鹿奶粉事件中的相关新闻进行研究，主要从问题源流、政策源流、政治源流三方面进行内容分析，总结出政策议程设置的过程。

(二)研究框架

研究维度 研究点 内容描述指标对比分析两起奶粉事件的历时、事件造成结果(死亡案例数、伤亡案例数)问题源流焦点事件对比分析两起奶粉事件的新闻报道数量(以百度、人民日报、新浪微博对该事件关键词的新闻搜索数量为量化标准)

研究维度 研究点 内容描述政策源流 政策共同体 比较分析两起奶粉事件在期刊网上的文献搜索量国民情绪比较分析两起奶粉事件中，网民在博客、论坛的发帖数以及发帖的内容(正面或者负面)政治源流政府态度 比较分析两起奶粉事件后政府的处理措施国际舆论 联合国儿童基金会、世界卫生组织施加的压力

四、研究结果

(一)问题源流

问题源流是由社会中各种问题构成的。社会中的问题很多，但并不是所有的问题都能够进入到政策议程。有些问题可以得到政策制定者的关注，有些问题却不足以引起注意。一般说来，重大突发事件、焦点事件或者现有项目的反馈等可以进一步促进公共问题成为政策议题［5］。针对两起奶粉事件，本文主要是从指标和焦点事件两方面来比较政策议程设置。

1.指标。数据显示(见表1)，2004年的阜阳奶粉事件从爆发到结束一共历时100多天。在这一事件中，共有217名婴儿患者，同时12名婴儿因食用劣质奶粉营养不良而死亡。而在2008年的三鹿奶粉事件中，从中央政府介入，事故被曝光并进行调查一共历时5个多月，从2008年9月持续到2009年2月。其中婴儿患者达到29万之多，有30名婴儿因患有“肾结石”而死亡。在三鹿奶粉事件之后，包括伊利、蒙牛、光明、圣元及雅士利在内的22个厂家69批次产品中都检出三聚氰胺。通过对两起事件的对比，笔者发现三鹿奶粉事件由于事态严重，并且在短时间内迅速恶化，波及其他品牌的奶制品，对社会的影响程度明显高于阜阳奶粉事件，因而引起公众持续高度的关注，一度成为焦点事件，从而加速了政策议程的启动。

表1 问题奶粉事件的具体指标比较

表1中的数字清楚而直观地反映了两起奶粉事件对社会造成的危害。患者人数、死亡人数等数字显示了公共事件的现实情况，这些数据也表明三鹿奶粉事件造成的严重危害，更具有显著的公共政策效应，能够进一步引起社会、政府以及公众的关注。

2.焦点事件。在当今时代，大众媒介能够提升公共事件在社会上的影响力以及人们的关注度，因而，笔者将比较两起奶粉事件在媒体报道中的新闻搜索量，来分析事件的影响范围和引起重视程度。本文以“阜阳劣质奶粉事件”以及“三鹿奶粉事件”为关键词在百度、人民日报以及新浪微博进行搜索，通过比较传统媒体和新媒体的新闻搜索量，探究大众媒介对于焦点事件进入政策议程的推动作用。搜索结果显示，阜阳奶粉事件在百度的搜索量为15500条，而三鹿奶粉事件在百度新闻报道量是阜阳事件的7倍。在传统媒体人民日报中，两起奶粉事件报道数量相差不多，而在新媒体微博的报道中，三鹿奶粉事件的关注度要明显高于阜阳奶粉事件，其新闻搜索量是1959477条。这体现出新媒体的大量观点和讨论在一定程度上有助于推动三鹿奶粉事件成为重大焦点事件。传统媒体以及新媒体等大众媒介对于问题奶粉事件的大量报道和高度关注，使三鹿奶粉事件一度成为焦点，引起政策制定者的注意。(见表2)

表2 问题奶粉事件的新闻搜索量比较

2004年的阜阳奶粉事件虽然在社会上造成一定的影响，引发了一定的社会关注，但由于该事件主要集中发生于安徽的阜阳，影响范围和社会危害性并没有三鹿奶粉事件严重。在三鹿奶粉事件发生时，新兴媒体的介入在一定程度上推动了该事件快速进入公众的视线，成为社会各界关注的公共议题。两次奶粉事件都在一定程度上成为了焦点事件，但三鹿奶粉事件的危害性更大，影响范围更广，更具有明显的公共政策效应。

(二)政策源流

奶粉事件成为公共问题进入人们的视线后，就会引发社会各界的关注，并且会产生各种政策建议和政策方案，从而形成政策源流。政策源流一般形成于专业人员群体中，主要包括专家、学者、政府官员、社会知名人士等。本文主要从不同专业人员的政策建议来分析两起奶粉事件过程中的政策源流。

一般说来，专家学者通常都会在其论文中发表对社会问题的专业意见和政策方案，因此本文主要通过期刊网的文献量分析专业人士对于两起奶粉事件的政策建议和看法。笔者以中国知网的期刊文献为基础，分别以“阜阳奶粉事件”和“三鹿奶粉事件”为关键词，从问题奶粉事件爆发开始(阜阳劣质奶粉事件为2004年4月，三鹿奶粉事件为2008年9月)直至2008年10月9日乳制品管理条例颁布为时间节点，进行文献搜索。

通过信息搜索(见表3)，笔者发现阜阳奶粉事件的文献搜索量有68篇，其中中国学术期刊网络出版总库的有52篇，特色期刊的有6篇，优秀硕士论文有1篇，重要报纸数据库中有7篇。相较而言，三鹿奶粉事件可搜索的文献量共计141篇，其中中国学术期刊网络出版总库的有63篇，略多于“阜阳奶粉事件”的文献量，特色期刊的文献搜索量有20篇，重要报纸中发表的论文有57篇，这都明显超过了“阜阳奶粉事件”的论文发表数量。从总体上看，两起奶粉事件的文献量差距不大，但是阜阳奶粉事件是按从2004年4月到2008年10月的文献总量计算，然而其文献量仍低于“三鹿奶粉事件”短短一个多月期间专家学者的论文发表量。这一方面说明了三鹿奶粉事件在短时间内引发了专业人士的注意，政策建议得到了迅速地积聚。另一方面也可以看出专家学者的政策意见在推动政策议程的过程中具有很大的作用。而4年来阜阳奶粉事件的政策建议量较少，专业人士对该事件并没有形成全面的政策方案，很难得到政策制定者的注意。

表3 问题奶粉事件的文献搜索量比较(单位:篇)

(三)政治源流

政治源流是推动政策议程的重要组成部分，主要包括国民情绪、政党的意识形态、公众舆论以及利益集团的压力活动等，这些要素在整个政策制定中占据着主导地位。

1.国民情绪。在金登的多源流理论中，国民情绪是指普通公民对于社会问题的利益表达和价值诉求。公众情绪的变化对于政策议程和政策制定具有重要的影响作用，笔者主要通过公众在天涯论坛和网易博客中的发帖数量来分析国民对于两起奶粉事件的情绪诉求。根据图1可知，在天涯论坛中，公众对于两起奶粉事件的发帖量相差不大，关于阜阳劣质奶粉的帖子达4433个，而三鹿奶粉事件的帖子为3995个，略少于阜阳奶粉事件。在网易博客的博文搜索中，笔者发现两起奶粉事件博文量相距甚远，阜阳劣质奶粉的博客量不足500篇，而有关三鹿奶粉的博文超过了8000篇。天涯论坛和网易博客均是国民较多选择发表言论、发泄情绪以及表达心声的渠道，综合而言，公众对于两起奶粉事件都表现出了较多的关注度，尤其是对三鹿奶粉事件，网易博客中的博文量远远高于阜阳奶粉事件。同时，笔者发现绝大多数的帖子和博文对于两起奶粉事件均呈现出了负面的言论和态度，对于奶粉安全问题表示高度的担忧，对问题奶粉造成的严重的社会恶果表达了不满的情绪。当公众舆论不断质疑乳制品的质量问题，不断要求食品安全政策保障时，面对公众的普遍情绪，政府需要正视问题、采取行动，从而推动了政策议程的进程。

2.政府态度。在两起奶粉事件爆发后，政府采取了不同的措施和处理办法(见表4)。2004年的阜阳奶粉事件发生后，国务院主要是通过成立调查组对事件展开调查，并对奶粉市场进行清查整顿。而三鹿奶粉事件由于事态严重，影响范围广，事件发生后，各部门都有针对性地进行了行动:中国质检总局取消免检制度，撤销部分品牌的产品称号;商务部要求各商务部门进行严格排查。在三鹿奶粉事件发生后，各部门一系列的行动措施正是相关政策出台所需要的前提条件，对于公共问题进入政策议程非常关键。

3.国际舆论。对比两起奶粉事件，笔者发现，国际舆论的影响也加速了政策制定的过程。在三鹿奶粉事件发生后不久，联合国儿童基金会就要求中国政府对三鹿奶粉“展开全面调查”。同时，世界卫生组织也严厉谴责中国没做好食品卫生的管控，而且还刻意隐匿消息。国际社会对于三鹿奶粉事件的批评，迫使中国政府正视该问题的严重性，并且在短时间内采取措施对事件进行处理，以维护国家形象。正是在此大背景下，2008年10月的《乳品质量安全监督管理条例》应运而生。在某种程度上，国际社会的声音加速了该政策的出台，使得乳制品安全问题迅速进入了政策议程。

表4 问题奶粉事件的处理措施

(四)政策之窗

2004年的阜阳奶粉事件主要发生在安徽省的阜阳市，事件的影响范围并不大，事件初期也没有引起官方的高度重视。在4年之后的三鹿奶粉事件中，问题溪流、政策溪流以及政治溪流汇合到一起，同时国内公众以及国际社会对于食品安全问题的关注，共同促进了中国政府积极面对乳制品质量问题，从而使政策之窗被打开，公共问题被提上议程，并且短时间内得到政策制定者的关注，并出台了相关的条例。

五、总结与建议

(一)总结

以金登教授的多源流理论为基础，本文从问题溪流、政策溪流以及政治溪流三个方面对于两起奶粉事件进行了比较和分析。在2008年三鹿奶粉事件中，分散的三条源流得到汇聚，促使政策之窗打开，推进社会问题进入政策议程。经过比较，笔者发现，阜阳奶粉事件在短期内成为了焦点事件，引发了一定的社会关注，但是其危害性、严重性以及影响力相较三鹿奶粉事件较弱。在政策源流中，社会中的专业人士对于阜阳奶粉事件的关注度不够，没有形成全面的政策方案，政策建议没有得到较好的集中。在三鹿奶粉事件中，国际舆论和国民情绪对事件的关注加速了该问题的议程，因而，政治源流在政策议程设置过程中是具有关键性作用的。

两起奶粉事件具有不同的政策效果，主要原因在于事件主体对政策之窗开启机会的把握不同。多源流理论认为政策之窗并不经常打开，且打开后会很快关闭，这种机会是稍纵即逝的。在2004年的阜阳奶粉事件中，问题源流、政策源流以及政治源流得到了一定发展，但是不够成熟，政策之窗并没有开启。而在2008年的三鹿奶粉事件中，三条源流发展成熟并且得到了汇聚，同时国际社会的舆论压力在某种程度上加速了政策之窗的开启，事件的相关主体也抓住了这稍纵即逝的政策之窗开启时机，从而使该事件的影响力远大于阜阳奶粉事件。

事实上，虽然说2004年的阜阳奶粉事件没有开启政策之窗，但是此次事件为之后的政策出台奠定了基础。在该事件中，专家学者对于食品安全的政策建议，公众对于乳制品问题的情绪表达以及政府对于奶粉事件的处理行动都为三鹿奶粉事件的三条源流的汇合做好了充足的准备，使得原本相互独立的溪流在短时间内迅速汇聚到一起，推动了《乳品质量安全监督管理条例》的顺利出台。

(二)建议启示

多源流理论模型为问题奶粉事件的政策议程提供了一种观察视角，能够对目前中国的政策议程实践给予较为合理的解释，也对今后的议程设置有一定的启示。一方面政府可以建立多渠道表达的机制。在议程设置的研究中，笔者发现随着新兴媒体的发展，类似于微博这样的新媒介对于推动公共问题进入议程具有一定的影响作用，因而，网络媒体越来越多地被公众用来进行利益诉求，网络议程也逐渐在政策议程中发挥着重要的作用［6］。但是，目前而言，网络媒体上的民意表达仍然只是代表一部分群体，对于公共利益的表达也不具有稳定性，因而，可以较多地为公众开辟参与政策表达的常规性渠道，让更多的人参与到政策议程的过程中来，保证政策参与主体的多元性，使政策的制定过程更加合理。另一方面，政策制定者需要保证社会公共事件的公开和透明，主动关注民众的意见和网络舆情［7］，对于危机问题要正确面对，妥善处理，及时采取积极的行动，主动通过制定或者调整政策措施有效地解决根源性问题，以保证政策制定的科学化。

［1］王绍光.中国公共政策议程设置的模式［J］.开放时代，2008(02):42－56.

［2］黄俊辉，徐志强.《校车安全条例(草案)》的政策议程分析:基于多源流模型的视角［J］.公共管理学报，2012(03):19－31.

［3］王绍光.中国公共政策议程设置的模式［J］.中国社会科学，2006(05):86－99.

［4］徐增辉，刘志光.政策议程设置的途径分析［J］.学术研究，2009(08):60－65.

［5］曾令发.政策溪流:议程设立的多源流分析［J］.理论探讨，2007(03):137－139.

［6］甄智君.从制定《国家突发公共事件总体应急预案》看中国政策议程设置途径:基于多源流理论的分析［J］.中山大学研究生学刊:社会科学版，2010(01):59－66.

［7］吴月.政策议程设置中的行动者与行动策略研究:基于G市P区垃圾焚烧厂选址的个案［J］.天津行政学院学报，2012(02):78－83.