农村义务教育“撤点并校”中产生的问题及对策——基于山西省浮山县的调查分析

马若云

(兰州大学马克思主义学院，兰州730000)

2001年《关于基础教育改革与发展的决定》(以下简称《决定》)中指出:“因地制宜调整农村义务教育学校布局，农村小学和教学点要在方便学生入学的前提下适当合并。”全国各地随之开始了大规模“撤点并校”工作。“撤点并校”实施十多年来，无论对整合教育资源，还是对提高中小学教育投资效益和教育质量都起到了积极作用，但同时也存在着一些问题。国务院在2012年《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》(下称2012《意见》)中，要求在完成农村义务教育学校布局专项规划备案之前，“暂停”农村义务教育学校撤并。十八届三中全会审议通过的《决定》明确提出要逐步缩小区域、城乡、校际差距，统筹城乡义务教育资源均衡配置，标明了推进教育均衡发展的改革方向。

那么，“撤点并校”实施十多年来，农村学校现状到底如何?究竟产生了哪些负面影响?这些都是我们现在亟待关注的问题。为此，本文拟以山西省浮山县为个案，在实证调查的基础上了解当今农村学校的真实状态，厘清农村学校在撤并过程中出现的问题，并提出相应对策。

一、研究对象与方法

(一)研究对象

浮山县作为撤点并校的调研地具有一定的代表性。浮山县位于太岳山南麓，临汾盆地东缘，面积960平方公里，是一个以农业为主的山区省定贫困县。全县有13万人口，其中农业人口10余万。2002年前该县教育发展滞后，办学效益和教学质量一直不高，既不能适应社会发展的需要，也无法满足人民群众对优质教育的需求。大致可以概括为“三多一小一低”，即学校数量多、复式学校多、危房面积多、办学规模小、教学质量低。自2002年起，该县结合实际，提出了“抓龙头，调布局，上规模，创一流”的工作思路(即以创建寄宿制学校为龙头、大力调整学校布局、实施规模办学、创山区一流教育教学质量)，重点采取了“撤”、“并”、“寄”三项措施(即撤销学生少、条件差、效益低的学校，合理并校，创建寄宿制学校)，对全县农村学校进行了大刀阔斧的改革与调整，取得了突出成果，成为全省寄宿制学校建设的典范，能够典型、全面、深刻地反映农村中小学撤并的基本情况及问题。

(二)调查方法

本调研以调查问卷为主，并辅以观察、访谈和文本分析，范围包括二镇七乡，历时30余天。共发放调查问卷500份，收回有效问卷465份，有效率为93%。其中教师150份，占30%;县教育局相关领导20份，占4%;学生家长200份，占40%;学生130份，占26%。同时收集了大量政策文本与实际数据，对教育行政管理人员、校长、教师、学生家长等多方进行了访谈，征求了不同群体的意见，这也为本文研究提供了丰富的现实依据。

二、调查结果分析

根据《浮山县教育局关于寄宿制学校建设的报告》(浮教字［2012］11号)数据显示，2002年全县共有中小学校487所。经过近十年的调整，2012年减少至32所，其中寄宿制学校占63%。据调查，浮山县原487所学校中单人校(一所学校只有一名教师)占学校总数的70%以上，有的单人校仅有两名学生;复式教学(几个年级在一个教室上课)占教学班的70%以上;危房面积占学校总面积的30%以上。针对这种状况，2002年以来该县按照《决定》精神，先后出台了《浮山县中小学布局调整方案》、《浮山县中小学布局调整五年规划》及《浮山县2009－2011年中小学布局调整及教育资源整合实施规划》等系列措施，通过试点引路、全面攻坚、完善提高三个阶段，对原有学校进行了大规模“撤点并校”。如，北王乡57所中小学校(含教学点)撤并为1所中学、4所小学;寨圪塔乡38所中小学校(含教学点)撤并为1所初中、1所小学。

浮山县大力度、多措施、快节奏的布局调整，取得了一定成效。一是农村学校办学条件显著改善。通过实施校安工程、生活设施改造、薄弱学校建设等，完全消除了危房，学校教学仪器、图书配置、多媒体设备、生活服务设施等设施设备配套逐步完善。二是教师资源得到优化。办学规模的不断扩大，区域内师资合理调配，优化组合，彻底消除了教师包班、包校现象。三是规模效益明显提高。学校数量减少，每所学校可支配的教育资源大大增加，教育资源利用率大幅提高，在一定程度上促进了教育质量的整体提升。但同时，随着撤点并校工作的不断深入，一些问题逐渐暴露出来，具体来说表现在以下几方面:

(一)上学成本提高，家庭负担加重

1.学校服务半径过大，学生上学路程太远。依据平原地区地理条件及儿童少年的身体状况，一般小学服务半径应限制在2公里以内，初中最大不超过5公里。［1］但在浮山县的偏远农村地区，一些没有住宿条件的小学，学生每天要跑2、3公里路上学;一些山区寄宿制学校，学生上学多数在5公里左右，有的甚至多达10公里。该县响水河镇东陈村、张庄乡南坂村等都是四五百人的大村，现在学生都须出村上学;寨圪塔乡面积几乎占全县的1/3，只剩下一所初中和一所完小，服务半径达到20公里以上。

2.家庭支出增多，额外负担增加。从财政角度看，撤点并校后教育投资成本降低了，但实际上很多农村家庭的教育支出费用却增加了。根据学校布局调整的实际情况，偏远地方的学生在实施并校后增加了住宿费、伙食费和交通费。［2］39以响水河中学为例，在撤点并校之前为三所学校，即东张中学、槐埝中学、响水河中学，三地的大部分学生住宿和交通费为零支出，唯一的支出只有在家的伙食费约每学期200元(农村家庭的粮食和蔬菜大多自给自足，因此开销很小);实施并校后，原槐埝中学、东张中学的学生只能寄宿在校，每个住宿学生每学期总花费都在2000元左右。虽有“两免一补”政策，但家长实际付出的成本远远超过了免学费、书本费带来的实惠。此外，为了子女安全，由家长常年接送的几乎占到20%，由母亲随同租房陪读陪住的占18%，举家搬迁的占9%，这既影响正常生活，又增加了家庭经济开支。据了解，浮山县农民人均收入2010年、2011年、2012年分别为4345元、4995元、5100元，上述这些支出对不少贫困家庭来说是无法承受的，在一定程度上大大加剧了农村学校学生辍学流失现象的发生，出现了“上学贵、上学难、易流失”的问题。例如，该县燕村和四家湾两个村在槐埝小学就读的学生2009年9月共有7人，2011年7月只剩2人，3人转入城内学校，2人辍学，原因是上学太远、不方便;北王中学服务区乔家垣一带学生流动和辍学更为严重，巩固率甚至不到40%，大多是由于经济条件差、上学远的原因，辍学率的上升也使农村中小学校布局调整备受争议。

(二)管理难度加大，安全隐患增多

1.交通安全。调查发现，非寄宿制学校学生步行或骑自行车上学，道路安全是不得不面对的现实问题。寄宿制学校学生上下学时，部分学校校门口乱成一团，交通拥堵现象时有发生。许多学生家长使用“三无”(无车牌、无行驶证、无养路费)车辆接送学生，存在极大安全隐患。此外，这也容易给不法分子带来机会，对学生的人身进行伤害。

2.饮食安全。由于条件限制，部分学校食堂的基础设备十分落后，卫生条件达不到要求，严重威胁在校师生的饮食安全和身体健康。校外小卖部和小摊点大多属于无证经营，食品安全监管存在漏洞，经常向学生兜售过期食品，且就餐环境差，极容易引发学生中毒事件。

3.住宿安全。由于很多寄宿制学校相应的配套设施建设远远不到位，各种应有的安全保障措施跟不上，很容易引发人身伤害事故。比如:有的学校宿舍十分拥挤，十几个学生挤在一间屋子里;有的学校宿舍附近没有厕所，晚上学生上厕所要跑很远;很多住宿的学生年龄小，缺乏自理能力，而大多学校因为编制问题，无法设置专门的宿舍管理人员或生活教师，只能由专职教师兼任，限于这些教师精力和体力的问题，导致住宿管理上的漏洞很大。

(三)师资结构失调，制约质量提升

撤点并校后，大部分老师撤到了合并后的学校，从表面上看，教师人数是增多了，可以有效地整合教师资源，优化教师配置，满足学校正常教学任务的需求，但实际情况远非如此。

1.老龄化现象严重(见表1)。调查发现，农村中小学教师队伍严重老化是一种普遍现象，并且学段越低，学校越偏远，老龄化的程度越严重。如，乔家垣小学50岁以上教师占3/4，柏寺小学仅有17名教师，50岁以上就占到13名。之所以出现这种现象，一方面是学校合并后，农村小学校留下任教的大部分为当地民办转正的老教师，导致编制充足，新教师补充匮乏;另一方面是受“进城热潮”影响，新进教师流失严重。

表1 2012年浮山县农村中小学教师年龄结构统计表(人)

2.教师学科结构不能满足需要。资源整合后，大多数农村学校教师整体状况存在数量过盛、学科失衡、学历层次偏低(见表2)等诸多结构性问题。大部分教师属民师转正，多年单人单校从事复式教学，知识陈旧，教育观念和方式滞后，与新课程要求远远不相适应。特别是音乐、体育、美术、信息技术等学科专职教师严重不足，造成课程无法开全、开足。如，北韩小学音体美全部由一位年轻教师兼任，校长兼任信息技术学科教学。这种状况与整合师资、优化资源、提高教育教学质量的目标相差甚远。

表2 2012年浮山县农村中小学教师第一学历情况统计表(人)

3.专职生活教师普遍缺乏。布局调整后，寄宿制学校大量增加，学校专职生活教师、保安人员出现了空缺，导致教师除了教学之外，还要承担学生的生活管理、治安工作，负担过于沉重。

(四)学生缺少关爱，身心健康受损

1.寄宿生活对学生身体健康造成影响。并校后随着寄宿制学生数量增加，教师很难对每个学生照顾到位，有些学生因不适应食堂饭菜而食欲不振，导致营养不良;有些年纪较小的孩子不能根据天气变化添减衣服，经常感冒，或是自律意识不够，乱吃乱喝导致腹泻。在调查中发现，该县每年下半年流感高峰期，住宿生患病人数是走读生的数倍。

2.寄宿生易出现心理问题。本次调研发现:第一，由于学习、生活环境的变化，寄宿制学生不能与父母朝夕相处，导致部分学生陷入无依无靠情感缺失的困境。第二，由于原有家校一体整体环境的丧失，学生缺乏了安全感和归属感。第三，部分学生由于生活自理能力较差、恋家，再加之长时间生活在一个相对封闭式的环境中，容易产生敏感、恐惧、焦虑、孤独等心理障碍。该县山区寄宿制小学生每天除了吃饭、睡觉和不到两个小时的课间休息及活动，80%的时间是在上课、读书、预备考试。有些孩子因心理问题得不到及时适当的疏导，造成性格上的偏执，“问题学生”明显增多，具体表现为厌学逃课、打架斗殴、早恋等，学习、生活受到严重影响。

(五)原有校舍闲置，乡土文化衰弱

农村学校撤并之后，原有校舍和资产无人问津，损失浪费严重。调查显示，该县23%的校舍用于村委会，10%改建为幼儿园，11%村民居住，而多达56%的校舍处于闲置或被荒废的情形中。另外，在撤校后，不少村子成了“空心村”，再也听不到朗朗的读书声，再也见不到“文化人”，农村文化根基面临被割断的危险。

三、讨论与建议

农村中小学布局调整不是一个静止的过程，而是一个动态的过程。农村中小学布局是否合理，不仅关系到教育资源的合理配置，而且直接涉及到广大农村中小学学生、家长和教师的切身利益，影响到农村教育能否可持续发展。［3］92因此，必须采取有效措施，切实解决农村中小学布局调整过程中出现的问题。

(一)加大经费投入，保障农村学校持续健康发展

现实中，在“以县为主”的教育财政体制下，县级教育财政的压力很大，这就要求地方政府充分发挥社会力量投资办学，努力拓宽教育经费来源渠道，不断增加教育投入，保障农村学校健康持续发展。

1.进一步完善设施设备配套。重点向农村学校倾斜，大力实施图书、电脑、多媒体、教学实验仪器、课桌椅等设施设备的配套工程，不断优化教育资源，努力消除城乡之间、校级之间的差距，逐步实现办学条件均等化。

2.高度重视农村学生的交通安全问题。在合并学校有条件的地区，学校统一配备校车，接送学生;在条件尚不成熟的地区，政府和学校可以和当地交通运输部门合作，利用当地的公交运输系统，采用交通补贴及优惠政策来解决农村地区学生的交通问题。［4］41

3.不断加大农村贫困学生的资助力度。健全完善奖学金、助学金、扶贫救助等助学机制，针对贫困学生实际情况，给于他们一定的生活补助，确保贫困学生有学上、上好学。

(二)强化内部管理，提高寄宿制学校办学水平

1.努力改善农村寄宿制学校条件。农村寄宿制学校要在政府的支持下，大力完善学校的基础设施建设，从最基本的生活设施配套建设做起，切实保障学生和教师的学习工作和生活。具体来讲，一是要改善学生住宿条件，配备相应的浴室、洗衣池，保证学生能吃得上饭，有水喝，有热水洗澡。二是要配置一定数量的音、体、美器械等，满足学生精神生活和课外活动的需要，让学生得到全面发展。

2.做好学校安全工作。一要强化安全教育。把交通安全、饮食卫生等相关知识融入校本教材，并将其列为校本课程、安全法制课的一项主要内容。充分利用主题班会、黑板报、宣传栏等，开展丰富多彩的安全教育宣传活动，对广大学生广泛进行安全教育。二要强化防范措施。结合实际，健全完善校园治安、安全演练、食堂卫生等系列制度，确保时时有人管，事事有人问。特别是寄宿生在校管理方面，要注重饮食卫生，规范食品采购、食品留样、洗漱池清洁、定期消毒等操作程序，确保饮食安全。配备专职生活老师，负责引导和监督学生的洗漱、睡觉、饮食等，生活指导教师应与寄宿生同睡，并负责处理突发事件，与家长电话联系等，保证学生住宿安全。三要强化监督检查。教育主管部门要联合工商、公安、交通、卫生、药监等部门，对学生宿舍、食堂及周边环境进行督查，排除校外小卖部、小商摊等不安全因素。严格进行接送车辆专项整治，坚决制止“三无”车辆接送现象。

3.积极开展各类活动。学校应从寄宿的特点出发，开展丰富多彩、有益身心的活动来满足寄宿生的需要。可组织学生看电视、读书看报、下棋、进行各种体育比赛等;可根据学生的爱好特长，由专门的教师对学生进行特长培养，如艺术团、科普活动小组、各种兴趣小组等;积极开展主题班会、联谊会、道德法制讲座等活动，让寄宿生充分感受到来自学校大家庭的温暖。

4.重视寄宿生的心理教育。建立心理健康咨询室，健全寄宿生心理发展档案，安排有经验的教师担任心理医生，及时发现和诊治寄宿生出现的心理健康问题，解决他们心理上的困惑。［3］96做好家校沟通工作，在区域范围内对家长进行教育，使他们能够明确家长的职责和应尽的义务，正确认识学校教育和家庭教育的关系，关注学生的身心健康成长。

(三)加强师资建设，提升教师队伍整体素质

1.建立教师补充机制。政府及教育主管部门对农村中小学教师在编制方面应制定特殊政策，以吸引和稳定师范院校毕业生在该地区任教。通过招聘新教师和特岗教师，为农村学校补充一批具有高素质、高学历的青年教师，以弥补教师队伍编制不足和结构不合理问题。

2.建立教师激励机制。政府及教育主管部门应尽快出台骨干教师的优惠政策，设立农村、边远和艰苦地区中小学教师特殊津贴制度，从而使农村任教的骨干教师能够安心工作，确保农村教师队伍稳定。

3.建立交流轮岗制度。尽快建立城镇教师到农村任教服务制度，积极开展送教下乡活动，并以此作为教师职务晋升和评优的重要条件。

4.建立教师培训机制。完善农村中小学教师培训制度，不断拓宽培训覆盖面，提高培训的针对性和实效性，全面提升农村教师的整体素质。

(四)统筹资源调配，杜绝国有资产流失闲置

要正确处理被撤并后学校的物质资源，对于撤并后的教育教学设备、仪器等资源应统筹调配使用，避免教育资源的闲置和浪费。要加强对本辖区学校规划布局工作的统筹管理，对于布局调整后的闲置校舍，可以灵活处理，现状良好的教室可直接改为村委会、文化活动中心或幼儿园等教育场所;出租或出售给村民经营;比较破旧、不宜使用的可拆除，用以修建农村基础设施等，防止国有资产流失。

［1］褚卫中，张玉慧.农村义务教育“撤点并校”负面影响分析［J］.教学与管理，2012(07):12－14.

［2］赵丹，范先佐.偏远农村学生上学难问题及对策思考——以学校布局调整为背景［J］.河北师范大学学报:教育科学版，2011(12):39－43.

［3］范先佐.我国农村中小学布局调整的背景、目的、方式、成效、问题及对策——基于中西部地区6省区38个县市177个乡镇的调查与分析［C］//2008年中国教育经济学年会会议论文集，2008.

［4］方亮，刘银.农村小学“撤点并校”的成效与困境分析［J］.西南石油大学学报:社会科学版，2013(03):42－47.