我国农村金融制度创新的制度经济学研究

梁 雯

（兰州工业学院，甘肃 兰州 730050）

作为世界上最大的发展中国家，我国农村地区经济最不发达，市场化程度和现代化程度最低，因此是我国金融制度抑制表现最为严重的地方。虽然我国农村大部分地区已经达到温饱，正在向小康迈进，但GDP 的增长速度较为缓慢，与大城镇的经济发展相比还存在相当大的差距，农村金融体系未能对我国农业经济的发展起到应有的作用，而且其自身发展还存在诸多缺陷和问题，造成了农村资金匮乏，使其不能充分发挥潜在优势。

一、当前我国农村金融发展现状与存在问题

（一）我国农村金融体系发展概况

十六大后，“三农”问题成为政府的重点。农村信用社是农村金融的主要供给者，成为新一轮农村金融改革的主角，对其加强产权制度的改革，明晰产权关系，交由地方政府管理；农业银行的改革也面向“三农”；2007 年1 月，第三次全国金融工作会议召开，国务院提出建立健全农村金融体系，推进农村金融组织创新；适度调整和放宽农村金融机构的准入门槛，鼓励和支持发展适合农村金融需求的新型金融组织；这奠定农村金融的改革方向和格局。目前，我国农村形成了以合作金融为基础，商业性金融和政策性金融并存的金融体系。在我国很多地区设立了村镇银行、贷款公司、和农村资金互助社。我国农村金融体系是一种以正规性金融为主导、非正规性金融为补充的体系结构，正规与非正规金融互为补充，共同为农民、农业和农村经济发展提供服务。

（二）我国农村金融存在的缺陷和问题

虽然我国农村大部分地区已经达到温饱，正在向小康迈进，但GDP 的增长速度较为缓慢，与大城镇的经济发展相比还存在相当大的差距，农村金融体系未能对我国农业经济的发展起到应有的作用，而且其自身发展还存在诸多缺陷和问题，造成了农村资金匮乏，使其不能充分发挥潜在优势。

1.农村金融结构性失衡。经济学上所指的需求是一种愿望与能力的统一，把既愿意得到又支付得起的需求定义为有效需求。而农村正规金融机构在金融机构布局，涉农业务等方面不能适应农户的金融需求，抑制了农户潜在的金融需求转化为有效需求。（1）农村金融机构布局的抑制。由于小农经济对资金需求的零散性，以及小农经济所蕴含的高风险性与现代金融机构所追求的资金规模化和安全性之间存在尖锐的矛盾，造成了农村中金融网点的撤并和金融业务的收缩，呈现出明显的机构布局失衡，农村金融机构不能有效的给广大农村提供有效的金融服务。（2）农村金融服务体系单一，金融机构匮乏。目前，在农村金融市场上已形成了农村信用社、农业银行、农业发展银行“三驾马车”共存的局面。但是农业发展银行作为政策性银行，其业务经营范围十分单一，专门行使粮、棉、油收购贷款资金的封闭管理，业务空间日益狭小；本来“重农”的农业银行将竞争视角从农村转向城市，农村网点大量撤并，人员锐减，在支持农村经济发展上投入相对较少。因此支持“三农”经济，促进农村经济发展的重任责无旁贷地落在了农村信用社身上，使农村金融服务体系更为单一。由于农村信用社多年积累的历史问题较多，又受到资金规模、硬件设施、业务品种、结算条件等方面的限制，普遍存在资产质量不高、经济效益欠佳和人员素质欠缺等问题，肩负的职责与自身的能力不相匹配，致使农村信用社在支持“三农”经济发展过程中力不从心。（3）非正规性金融机构服务活跃但问题突出。与农村中正规性的金融机构提供的服务相比，农村中非正规性金融服务非常活跃，主要是民间的、地下的借贷需求增加，规模不断增大。这些金融服务虽然一定程度上起到优化资源配置、便利交易、补充农村正规金融服务的作用，但是，这些金融活动风险大、利率高，一定程度上削弱了宏观调控的效果，影响了正常的金融供需，加剧了农村社会的不安定因素。

2.农村金融供给总量不足。正规金融机构则是农村资金外流的主要渠道。农村正规金融机构受利益驱动，信贷资金倾向于一些利润较高的行业和产业转移，必然导致农村资金大量转移。农村正规金融机构为了防范金融风险，将贷款审批权上收，致使县级以下网点变成上级行吸纳存款的“机器”。此外，农村正规金融机构长期实行的低利率政策，扭曲了农村金融市场的真实价格，形成了旺盛的资金需求，导致信贷配给行为的发生，普通农户的信贷受到了明显的抑制。其次，国有商业银行战略调整，其在县域内的营业机构和信贷规模也相应萎缩，受零风险驱使，有的商业银行只存不贷，富余资金全部上存上级行，挤占和流失了大量农村资金。再次，中央银行给予邮政储蓄机构远高于银行存款准备金利率的转存利率，使邮政储蓄机构能够获得稳定的利差，且无需承担任何风险，从而鼓励了邮政储蓄机构从农村抽取资金的积极性。再加上当前农村政策性金融机构资金来源不足，大多数由政府全部或部分出资，而且在运营中多靠政府扶持。支农力度不够，在支持农业基础设施建设和农业经济活动等方面作用较少，对农户、个体工商户、涉农民营企业支持也有限。

3.农村金融制度“高门槛儿”，优农而不惠农。随着农村经济的发展，农村发展性农户和市场性农户的增多，农户和农村企业对资金的需求领域不断扩大，需求结构不断升级，需求项目不断增加，需求整体发生了显著的变化，他们对金融服务也产生了多样化的需求，但农村金融机构服务落后，缺乏创新，使得农村金融服务矛盾突出。主要表现在：一是信贷准入限制过严。二是农户贷款抵押担保难，大部分农村中小民营企业和农户因缺少担保而被拒于贷款门槛之外。三是贷款期限与农业生产周期严重脱节。

目前，农村金融贷款利率偏高，加重了农民的贷款利息负担。尽管中央规定了农村信用社贷款利率浮动的区间，但由于农村金融市场不够发达，在利益机制的驱使下，其贷款利率不但不可能下浮，而且也不愿意低浮，使农民贷款优而不惠。

4.贷款担保体系不健全。农村经济发展中的有效信贷投放不足，最主要的一个原因就是担保问题。我国目前农村信贷担保体系不健全，信贷担保中介组织发展滞后，政府对信贷担保的政策性支持不足，农村有效抵押物的缺乏等，使得农村金融机构贷款风险增加，惜贷现象严重，最终的结果就是农户和农村中小企业贷款难。因此加快构建农村信贷担保体系应成为完善农村金融体系的一项重要任务。

5.农业保险发展滞后。在社会主义新农村建设中，小额农户贷款对于急需脱贫致富的农民群众无疑是雪中送炭，但农村金融机构却很难发放。主要原因，一是一些农民信用观念淡薄，逃废债务等违规行为时有发生；二是小额农贷业务量超常，放贷成本高；三是清收手段脆弱，致使很难使用依法起诉、强制扣款、变卖资产等手段清收贷款；四是农民风险防范能力弱，受社会、自然、市场条件的影响很大，小额农贷风险很大。

农业是高风险的产业，我国又是世界上自然灾害最严重的国家之一，但当前我国农村保险业发展滞后，无法满足农村经济对风险控制的需求。由于农业保险的“高风险、高成本、高赔付”特征，加上不可预测因素多，预期收益低，与保险企业追求利润最大化目标相左，各保险公司不愿涉足农业领域，积极性低。

二、当前我国农村金融发展滞后的制度分析

在市场经济条件下，农村金融体系的创新必须依靠市场机制发挥基础作用，然而，由于我国农村金融改革起步较晚，市场这只看不见的手还未完全发挥其应有的作用，还需要政府的适度的引导才能实现金融体系的成功创新。

农村金融发展滞后是农村正规金融部门难以满足农户的需求，供给总量不足导致的。实际上，这是正规金融机构在不完善的农村金融制度和城乡二元经济环境下，追求自身利益最大化的表现，是制度设计和缺陷的必然结果。具体表现：

（一）农村金融结构调整

金融体系的基本结构包括以市场为主的直接融资体系、以银行为主的间接融资体系、风险投资体系、衍生金融体系，一个完善的金融结构需要四方面的市场均衡发展。但金融结构的发展要遵循一定的规律，信贷市场发展好了，证券市场才可能较健康地发展，此后才能有风险投资市场与衍生金融市场的发展。若违反这个规律，过早、过度地发展衍生金融市场，必然导致严重的金融危机。目前，我国广大的农村地区还不具备大规模发展直接融资的条件，发展以信贷为主的间接融资是主要的市场方向，兼顾直接金融市场的发展。

我国农村金融体系构建是基于国家工业化、城市化吸纳资金的需要，不是基于解决农村融资的需要，国家动用垄断国有银行从农村中吸纳资金，再利用行政权利支配农村金融资源，支持国家工业化和城市化，使得本来稀缺的农村资金更加紧张。国家工业化、城市化的金融制度变迁可理解为国家收入最大化动机的反映，是国家追求其效用最大化的表现。这种农村金融制度安排导致了正规金融机构对农村金融市场的畸形垄断，使得正规金融机构成为农村地区提供存贷款业务的唯一合法机构，一切民间金融机构处于被禁止状态。垄断的金融市场是缺乏效率的，使得农村正规金融机构没有动力为农村金融市场提供更加完善的金融服务，导致了官僚主义严重，寻租行为盛行，办事效率低下。致使农村正规金融机构缺乏推动提高运营效率的内在动力和外在压力，处于低效运行状态，不能满足农村金融需求,十分不利于农村经济的发展。

现阶段我国农村金融系统呈现诸多弊端的主要原因不在于中介机构是否占据主导地位，而在于政府功能发挥的越位和缺位。为充分发挥农村金融系统的功能，需要调整和优化我国农村金融结构。具体而言，应选择银行主导型的金融结构，大力发展农村地方性中小金融机构，统筹协调农村金融市场，同时做好农村金融服务系统的功能发挥与结构优化工作。

（二）利率政策的扭曲

政府在利率方面的抑制是金融抑制现象的主要特征之一。我国的利率由央行根据金融市场的利率水平适时调节得出，再传递给农业银行和农村信用合作社，其他银行没有制定利率的自主权。这种利率政策存在着严重的滞后性，具有浓厚的行政意愿，无法反映农村金融市场的资金供求变化，导致了信贷配给制度的存在，这是我国农村金融形成供给抑制的重要原因之一。

（三）金融资源配置制度失衡

现代农村经济对金融资源的需求千差万别，而机构改革的举措虽不少，固有的问题却总得不到有效解决。一方面，由于没有相应的功能实现途径，农业发展对某些金融功能的需求得不到满足；另一方面，由于过度集中于某一途径来实现融资，而某些金融功能又发挥过度。其结果必然是金融资源配置的效率受到损害。所以，对农村金融体系所应承担的功能等基本问题的忽视必然会导致偏离改革的终极目标。基于功能观点的金融体系的改革重点是建立能够发挥最优金融功能的制度。

三、以金融制度创新促进我国农村经济发展

我国农村金融体系改革已严重滞后于农村经济发展，加快推动我国农村金融体系创新，已成为解决“三农”问题的重中之重。因此，农村金融体系创新应结合我国农村经济发展的新形势，通过一系列的制度安排来确保农村金融体系具有较强的适应性，能够自我发展、自我调整，来满足处于不断变化中的农村金融需求。金融制度的创新应该从以下几个方面进行：

（一）建立农村金融市场准入制度，形成竞争性金融主体

要突破农村金融供给的瓶颈，解除农村金融供给抑制，就必须消除政府过度干预金融发展的积垢，引入竞争机制。引入竞争机制，就必然会打破农村信用社的低效垄断，通过利益各方的博弈演化产生适宜农村经济发展的金融体系，构建竞争性的农村金融市场，营造竞争性的金融秩序；引入竞争机制，就需要放宽农村金融市场的准入门槛，逐步消除农村金融市场的进入壁垒，适当地发展民间金融，进一步拓宽农村金融的供给总量。

（二）完善农村正规金融机构改革,培育多元化农村金融主体和多层次的金融市场机制

除了放松农村金融市场准入之外，还要根据农村金融的需求特征，对现有的正规农村金融机构进行改革和重组，整合现有农村金融机构的功能，培育多元化的农村金融主体和多层次的金融市场。首先，加快推进农村信用社产权制度改革，完善法人治理结构。农信社可以多种组织形式存在：一是在经济发达的农村地区，建立农村商业银行；二是在经济较发达和次发达地区，建立合作银行；三是在经济欠发达地区，大力发展真正的合作金融。其次，强化农业发展银行的政策性职能，进一步增加支农专项贷款，拓宽支农再贷款发放范围。再次，深化农业银行改革。农行未来发展仍要处于农村与城市业务并存的局面。在服务“三农”的政策补偿及配套机制建设方面，国家应从财税政策及资金支持上给予适当风险补偿，运用市场机制引导农行为“三农”服务。实行财政专项补贴。运用财政杠杆，建立对农业信贷投入的补偿机制，在银行商业化与地方经济发展政策间谋求平衡。

（三）逐步放宽利率约束制度

农村利率市场化是指政府放松和取消对利率的直接管制，由农村资金供求双方自主确定利率的数量结构、期限结构和风险结构，以达到资金优化配置的目的。但在我国,由于农村金融体制发育仍不健全,完全的利率市场化,会导致农村利率波动失衡,影响农村金融体制的健康发展。所以，在我国农村应逐步推行市场化的利率，使正规金融机构的利率水平上升、适度放宽信贷管制，激励正规金融机构增加资金供给，是解决农村正规金融机构资金供给不足的有效途径。同时有利于降低非正规金融机构的利率水平，解决因正规金融机构信贷管制造成的部分非正规金融机构利率虚高，促使农村利率达到统一，使农村市场的实际利率真实的反映农村资金稀缺程度和供求状况。因此进一步放开农村正规金融机构的利率管制，资金供求双方根据法定利率为基准，实行风险和交易费用加成定价方法，充分发挥利率的资金配置作用。放松农村金融市场利率管制，实现利率在宏观调控下的市场化，是培育农村金融竞争性市场、重构农村金融体系的重要过程，是农村金融深化的基本思路之一。

（四）创新金融产品，提高金融服务质量

各类金融机构应该深入研究农村金融的发展规律、农村经济的发展特点、农户和农村企业对资金需求特性，进行体制机制创新，开发贴近农村经济发展需要的金融产品和金融服务，为农户和企业提供安全、便利、质优价廉、多样性的金融服务和金融产品，提高金融服务质量，满足农村经济发展对金融产品和金融服务的多元化需求，为农村经济的协调可持续发展提供资金支持。创新业务管理流程，不断增强风险管理能力。优化业务流程、简化信贷手续、降低信贷成本，提高经济效益，推出一系列包括贷款、承兑、贴现、信用证、理财、咨询、网上银行等综合性服务产品；加强各金融机构之间的合作，进行优势互补，最大限度地发挥各金融机构在农村经济建设中的作用。

（五）建立健全农村金融的保障体系，完善农村金融风险分散与转移制度

建立合理有效的保障体系，能够分散与转移农村金融风险，进而促进金融机构的发展，使金融机构可以持续增加对农村经济的信贷投放。健全农业信贷风险保障机制，引导农村保险与农业信贷相结合，建立联系机制，共同解决经营风险和农民投保的承受力问题。

1.建立农业保险机构。建立以农业保险为主的政策性农业保险专门机构，完善政策性保险机构的发展模式、管理体制、运行机制、简化理赔程序，逐步推进政策性农业保险机构和保险业务的快速发展。鼓励商业性保险机构开展涉农保险，建立支持农业保险的政策体系，将农业保险纳入农村政策扶持体系。对农业保险业务税费予以减免优惠，允许其在税前列支农业保险准备金，对经办农业政策性保险的机构适当减免所得税。

2.完善贷款担保体系。加快制定和完善农村信贷担保体系的建设，大力发展农村信用担保中介组织，建立政府扶植的、多方参与的农村信贷担保机制。可以尝试建立地方政府、企业和其他社会资金共同组建农业担保公司或担保基金，为农村中小企业和农户融资提供担保。针对农村贷款缺乏有效抵押物的现状，应结合农村经济发展的特点，积极探索和开展农村抵押担保制度创新。

3.加强农业立法、改革农业制度。我国自改革开放以来，陆续制定了大量的农业和农村方面的法律法规，初步形成了有法可依的局面，但也由此造成政出多门、效率低下的局面。为此，我们需要一部专门的农业法律，以推动农业产业化生产，从根本上改变我国落后的农业制度。同时，也必须制定《农业保险法》，明确我国农业保险的政策性，以法律的形式规范政策性保险的经营主体、受益主体及相关的权利和义务，特别是要明确政府在开展农业政策性保险中应该发挥的作用和职能，准确界定农业政策性业务和商业性业务的范围。其次，完善有关政策性农业保险的法规、法则、条例，要以立法的手段保证农险保费的全社会筹集，保证税务机关或政策性农业保险机构依法追缴保费的权利。

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