郫县土地管理制度改革与农民权益保障研究

李 勇

（西南财经大学经济数学学院，四川 成都 611130）

一、土地制度改革及其所面对的问题

农村土地管理制度改革的关键是农村土地产权制度改革，不仅如此，农村土地产权制度改革亦为农民财产权益保障的核心之所在。随着农村土地制度改革的日渐深入，乡村土地所有权产生了不少亟待解决的问题：其一，农村集体土地所有者的权利与义务尚未准确地界定，经常出现行政管理权侵犯土地财产权的问题。其二，集体成员资格没有得到准确的界定，由于农民待遇问题而导致的乡村地权矛盾愈演愈烈。产生这些问题的根源在于，乡村集体土地所有权主体缺位，缺乏健全的土地流转机制。我国很多地方进行了与土地制度有关的改革，但是在总体上看来，现行土地制度导致公平与效率两个方面均有损失，并有悖于构建和谐社会的总体目标。

二、集体建设用地流转中的农民权益保护

（一）集体建设用地流转中亟待处理的事情

1.对所有权主体代表予以明确。集体建设用地的改革的关键是对集体所有者的最大权益得以保障所达到的程度。农村集体经济组织掌管着农村集体土地产权，然而该组织为实际上不存在的所有者，于是即导致农村土地流转产生不少问题。于是，对所有权主体代表予以明确成为当务之急。

2.对城市与乡村建设用地规划予以统一。对国内当前规划系统的变革，须要重视规划的指导作用，完成土地使用宏观规划功能的拓展。在对乡村土地规划予以编制的时候，须很好地听取弱势群体的意见，一切从农村实际出发，发挥农村定位中的功效。不仅如此，还应该同产业发展、基础设施建设以及生态环境保护等配套规划相适应。

（二）郫县农村集体建设用地改革情况

1.在产权明晰的前提下，对农村集体土地予以确权登记。其一为奉行政策先行。按照《土地管理法》等有关法规政策出台了一系列的相关文件，形成了整个县集体土地产权以及宅基地使用权确权登记体系。其二为奉行农民自主。真正地依靠基层自治组织，由农民自己协商处理问题，很好地处理了确权登记的不少难点。

2.为求确保流转畅通，促使集体建设用地有序流转。其一，很好地建设了土地交易平台，将集体建设用地使用权流转纳入国有土地市场统一管理。其二，很好地对配套服务制度予以了健全。开创了农村产权流转担保股份有限公司，积极扩展了多种金融投融资渠道，完善了农村所有权流转的相关服务。

三、农村土地整治与农民权益保护

（一）农村土地整治定位的意义

1.破解城乡建设用地增减挂钩的标准约束难题。国内非城市建设用地的布局不集中、面积偏大，还时常在市县土地管理里游离。城乡建设用地增减挂钩的土地政策改革是以村庄用地非同小可的潜力作为基础的，村庄土地整治是处理城镇用地标准与耕地补占平衡两大障碍的重大战略选择。

2.破解农村建设集约用地的现实瓶颈难题。贯彻执行政策的重难点都在农村。这当中进一步开展城乡土地管理政策变革，推进新农村建设与农村用地集约化的关键在于创新机制与否，打造现代中性化社区。唯有在创新机制上取得了成功，才可以为破解农村建设集约用地的现实瓶颈难题带来可能。

（二）农村土地整治的选择与创新

1.农村土地整治的选择。农村土地整治关联到的行政机构很多，对农村土地整理工作的顺利进行造成消极影响。在对经济、社会和生态进行具体分析的前提下制定具体规划。城乡建设用地增减挂钩是推进城市和农村统筹发展不可或缺的方式。就乡村土地整治制度革新来讲，务必对部分制度设计思想予以转变。

2.农村土地整治的创新。土地整治应该规划先行，尤其当用县域作单元，探索乡村空心化生命周期，形成程序式整治模式；土地整治建设应该把握好时间节点，并经得住实践考验。重视规模效应，保证刚建村庄不会马上变成未来的空心村。乡村土地整治也应该根据当地实际情况来采用多种技术指标以及管理方式。

四、耕地保护补偿机制与农民权益保护

（一）耕地保护补偿机制

统筹城乡发展，增强第一产业规模效益，加大力度建设农村基础设施，这即要求形成耕地保护补偿机制，从而调动农民积极性，完善土地承包经营权流转制度，形成适当的规模经营。整个社会共同消费的保护耕地的费用不应该仅由管理土地的县乡级地方行政机关以及承包耕地的村民完全承担，中央与省级行政机关亦要担负有关的费用，从事非第一产业的人们均须担负一部分的费用。

（二）土地收益现状与征地制度的革新

1.土地收益欠合理。从表面看来，是征地和卖地价格存在剪刀差，实质上却是运作机制的问题。站在农民的角度看，是应该享有全部的土地财产权；但是站在政府的视角看，却为着实转变职能，对部门以及不同级别行政机构间的关系予以整合。

2.革新土地征用制度。其一，对公共利益予以清晰的界定，对行政机构征地活动予以规范。对于不是经营性的用地，可使用征地的方式同时予以合理补偿；对那些经营性用地，应该在土地使用宏观规划等的管控下很好地发挥市场合理配置资源的功效。其二，从征地补偿到征地市场定价。要不断深入地探究征地市场化补偿机制发展结论的成立性。土地征用制度需要从用途、价格双管齐下转向仅有的用途管。

五、结论

本研究在城乡统筹的背景下，对成都市郫县的已有经验予以了总结。郫县根据城乡统筹、城市带动农村以及工业反哺农业的主体思想，为保护耕地的村民提供经济补偿，催生了城乡社会和谐发展。只有按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度，深化土地管理制度改革，很好地盘活农村土地资源以及资产，才能更好地使农民权益得到保障。

[1]谭术魁，彭补拙.农村集体建设用地直接流转的支撑体系研究[J].财经研究，2002(10).

[2]杨继瑞.城乡统筹视角下郫县住宅产业发展战略研究报告[R].西南财经大学，2009（12），11.

[3]刘慧.政策性农业保险让农户有保障[N].中国经济时报，2010（04），11.