我国地方政府债务风险及解决对策

◇潘 颖

如何防范与化解风险，使各级地方政府走上“举债有度、用债有效、还债有信”的良性循环道路，确保我国经济平稳安全运行，是我国预防和监管政府债务风险政策的核心，更是我国目前面临的巨大挑战。

一、政府债务的起因

我国一直在大力推动城镇化发展进程，而城市公共基础设施建设又是城镇化的重要前提，为响应国家城镇化建设，地方政府必须投入大量资金，仅靠政府财政结余及中央发行的地方债远远不能满足其需求。在这样的大环境下，地方政府融资平台应运而生。

地方政府融资平台的主要融资通道有：打捆贷款、银行贷款、城投债、中期票据、银信合作理财产品、委托贷款等。由于2006年国家发改委等五部委联合禁止打捆贷款活动，打捆贷款这个资金通道现已消失。而其他方式则构成了当下地方政府融资的主要渠道。其中银行贷款占据主导地位，抵押贷款占全国融资平台贷款的六成以上，其中二成以上是以土地使用权为抵押。国家审计署（2011）披露，2010年末80%的地方政府融资平台债务来自商业银行贷款；地方融资平台贷款余额大约又占20%的人民币贷款。[1]

各级地方政府通过融资平台大力举债，由此取得的贷款为地方公共基础设施建设、园区开发、城市改造等发挥了重要作用，建造形成许多有形资产，例如医疗保障、环保建设、教育投入、交通运输、城市改造等。这些基础设施的不断建成提高了城市的整体形象和投资条件，在提高居民生活质量的同时优化了地方投资环境，在招商引资的激烈竞争中获得优势，进而带动当地工业和商业发展。而地方政府将偿还贷款的主要来源寄希望于通过招商引资带动经济发展所带来的现金流入。银行为地方政府提供了大量现金流，是各级地方政府的背后支撑；与此同时，政府为银行贷款提供隐性担保。银政合作使得银行风险和政府债务风险可相互转化，银行的流动性风险可转化为巨额政府赤字，而政府债务危机若通过借新债补旧债来缓解只是治标不治本，无法从根源上解决问题，只是不断恶性循环。在此问题上国内学者见仁见智，时红秀（2005）提出，关于地方政府负债的原因,有如下四点：一是1994年分税制改革后,在各级政府间财政收入和支出责任的划分不对称,中央和上级政府转移支付不到位,导致地方政府普遍财力紧张；二是地方政府不负责任的政绩工程投资；三是地方行政、事业单位机构膨胀、冗员过多；四是市场低迷,乡镇企业效益欠佳,地方

二、风险“防护网”：体制与金融相结合

1.以土地出让金偿还债务。各级地方政府可根据《土地管理法》等法律法规出让土地使用权，主要是以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让土地，将由此取得的收入作为还款来源，以应对债务危机。

2.支出下移，收入上移。《中国宏观经济运行报告（2013-2014）》指出，“我国市级政府债务比重最高，县级政府债务比重相对较小，因此上级政府可通过“支出下移，收入上移”的途径转移债务，将债务风险分散。”

3.资产证券化。将政府债务转移到金融市场是分散债务风险的有效手段之一，其主要做法是资产证券化。我国各级地方政府的投资项目，大都具有流动性差、预期现金流稳定、未来现金流能可靠计量等特点，这决定了这些资产可以证券化转移至金融市场。因此，应该将资产证券化作为分散政府债务风险的有效突破口。在实际操作中，资产证券化应分为短期和长期进行：短期来看应推动融资平台中的信贷资产证券化，保证消除隐形金融风险；而对于远期，应该从企业资产入手，进行企业资产证券化，以消除地方政府债务的整体风险。

4.借新债还旧债。借新债还旧债一直是地方政府的惯用手段，从短期看确实也颇为有效，那么在负债总规模可以控制的大前提下仍然可以沿袭传统做法，而其比例与融资平台的融资能力呈正相关关系。

[1]包丽萍.地方政府融资平台可持续发展的政策建议[J].地方财政研究，2011（11）.

[2]时红秀.中国地方政府债务的形成机制与化解对策[J].山东财政学院学报，2005（01）.

[3]芮晔平.基于制度安排视角的地方政府债务成因分析[J].地方财政研究，2005（05）.

[4]李砚忠.“原因”背后的原因——地方政府债务形成的“根源”探寻[J].地方财政研究，2007（05）.