民初安徽视学制度探析

余婷

民初安徽视学制度探析

余婷

视学制度建立以来，学术界对其研究可谓是硕果累累。然而，通观视学制度的研究成果，大多数文章是对视学制度的整体发展概况作了系统的梳理与回顾，而对于民国初年安徽视学制度的研究，却几乎是空白，尚有钻研的空间。本文主要详细阐述了安徽视学制度是如何产生的、视学的遴选条件、视学的职责、视察的内容以及视学制度所产生的影响，最后对视学制度存在的问题做了简要分析，从而探究视学制度存在的不足，希望能对当代安徽督导制度的发展和教育体制的改革产生有益启发。

视学制度 运作流程 影响 启示

“十年树木，百年树人；百年大计，教育为本。”一个国家要想真正强大，关键在教育，而良好教育的养成离不开学校的教导。晚清民初以来，中国的教育事业可谓是发生了天翻地覆的变革。通过借鉴外国先进经验，中国逐渐建立了从中央到地方拥有一整套设施的教育视学制度。安徽省的教育视导制度的完善，一方面受中央教育体制改革的影响，另一方面也凸显了安徽省的特色。

一、清末民初安徽“视学制度”的产生与发展

“视学”[1]是中国近代视察教育的职官，专门负责视察各地的教育事宜。清朝末年已经建立了部、省、县“三级视学网络”[2]，民国初年基本上沿用清末旧制。“视学”的主要职责在于对各地学务的视察，遵照教育部既定的教育政策和方针，逐步对各级各类的教育设施和行为进行监督和检查，并给予有益的指导。

据记载，视学制度在我国最早可追溯到周朝时期的“天子视学”制度。然而，完备的教育视导制度，则是在清朝末年由于现代学校教育体制的兴起而逐步建立起来的。

1906年，清政府在安徽设有提学使1人，官阶为正三品，总理安徽省地方学务，提学使负有考察教育行政、稽核学校规程和考查教师和教职等的职责。在提学使下设省视学6人，“承提学使之命，巡视各府、州、县的学务”[3]。由于种种原因，1906年清政府负责筹备下的视学制度，并没有制定出适合全国的统一的视学规程，直到1907年各省才相继制定了本省的视学规程，并且开展了大量丰富多彩、形式多样、颇具特色的视学活动，安徽省也不例外。1909年，清政府颁布了《奏定视学官章程》，标志着近代视学制度在我国确立。它把全国分为12个学区，安徽、江苏、江西共为第六视学区。

1912年，中华民国政府在中央建立教育部，基本沿用清朝末年的视学制度，在地方设置视学区，在全国范围内划分了8个视学区，安徽、江苏、浙江为第三视学区。中华民国建立相当长时期内，安徽县级地方教育行政机构基本沿用清末旧制，依旧设置劝学所。1913年12月教育部颁布了《劝学所规程》，其中规定“各县设劝学所辅助县知事办理县教育行政事宜，并综合各自治区教育事务”[4]。1913年教育部通咨各省“一律暂留劝学所”[5]，并“照旧设视学一职，以资补救”[6]。设立劝学所作为县教育行政机构，其主要任务挨家挨户劝导将适龄儿童送入学堂。在当时，大部分的人对那些新办的学堂还心存芥蒂，没有人愿意自动上学。因此，所长多由地方上德高望重的人担任。1918年，安徽省颁布了《安徽省暂行视学规程》，条例规定在省、县都设置视学，负责视察教育工作，此时在教育厅内设置了视学室，设有视学室主任1人、省视学若干人、县视学若干人，结束了当时视学设置不一，时废时立的局面。1923年安徽省教育厅制定了《县教育局规程》，将劝学所改为县教育局。当时县教育局设有局长1人，视学及事务员设有若干人。

二、视学制度的运作流程

视学运行以“视察为基础，评估为手段，指导为目的”[7]。各视学到各校实地视察时，担负起了视、评、导的重要作用。安徽教育部将视导程序分为“准备阶段、视察阶段和提交视察报告”三个进程，为当时教育部门了解各地教育现状提供了便利的渠道。教育行政机关借实地之调查，以定进行之计划，然后再根据视学的精密报告，以观察教育计划能否施行，是教育主管部门决策、控制和引导学校建设的基本资料和参照指标，有益于学校的科学化管理。

遴选视学是视学制度运行的第一步。鉴于视学一职对一方教育有着不可忽视的作用，因此十分注重视学的任用资格。要求省视学：“曾在本国或外国高等师范学院等正科毕业办理学务至三年以上者，是有成绩者”、“曾任或现任教育部文官至五年以上者并关于教育有特殊著述者”[8]。可见当时教育部对省视学的委任是十分谨慎的，以期做到视察的专业性。“安徽省议会咨以县视学一职对于全县学务有视察、整理之责，委任资格自应慎重，尤应考察其人品学识，果能胜任，方可委任”[9]。要求省道县视学必须上交履历，履历要注明姓名、籍贯、出身、任用年月及从前经历。因为县视学于地方学校之管理尤有密切关系，其任事要在一年以上，富有经验者。县视学一般先由县知事呈报给省教育行政长官，经长官委任，再上报教育部备案，一般要求县视学不得兼任他职。这样有利于教育部门了解视学的能力，保证了视学的专业性，做到选贤举能，避免任人唯亲，同时也防止了滥竽充数者。

第二步就要进行视察区域的分配。当时，“安徽省教育部将全省分为六个视察区”[10]。每次视察前，根据实际情形，分配视学的视察区。省视学轮流视察各区，不采取固定制，这样避免了省视学与地方官员沆瀣一气，同流合污。《安徽公报》中记载了省长倪嗣冲公署训令：“案查暑假之期早经届满，所有省外各学校亟应饬派省视学分途前往视察，以观成绩而策进行。”[11]省视学所到各地，应与县视学及国立学校的校长等接洽讨论，从而了解地方学务以往的历史、现在的情况以及将来的计划。同时应督同县视学随时考察，遇有办理不合法者应详加指导纠正，以免虚靡经费，贻误青年。然而，省视学不过巡查旬日，全境学校势难遍历，凡是不能及时视察的学校，由县视学补编、补查、补填表格，限定日期报告给上级部门。这样既分工明确，保证了视察结果的客观性，也提高了办事效率，同时协调了各方关系，避免了教育视察的盲目性与主观性。

第三步是写视察报告，这是必须行为。为了提高视察结果的真实性，要求各省视学对各县进行考察，至视察完毕，除了当面陈述概要外，应该提出本年度的总报告书和视察学校的通告书，同时附上视察表，将所查各校的编制、设备、经费、评语等项填写完整，以凭查核。省视学每到一县必须凭借县视学的报告，斟酌抽查，遇有乡间最优最劣的学校，即使距离城区甚远，亦须往查。一般视察报告经过安徽省教育部核查后，对报告中反映的问题及该视学的视察意见，转批给被视察单位，令其改正。但对于重大事项，需要先报告给安徽省政府，再经过省长批准，最后由省政府发布命令，交由各县执行。对于视察的内容，《安徽公报》中也做了详细记载。主要包括：“教职员事项、学校设备事项、学生事项、经费事项、学业事项、课外游艺事项和未来计划事项。”[12]从视察内容可以看出，当时学校管理十分精细，对学校的规划很明确。既体察大端又细致入微，形象具体的反映了视察学校的全貌，有俾于教育部门对学校的教学状况作出正确的评判。通过视察了解各地办学情况，进行积极有效的政策评估，作出科学合理的规划，有效的指导学校管理，真正形成了视-评-导的视学模式，极大地促进了教育事业的发展。这样，就把视学制度有机地纳入到了整个教育改革进程中，有利于打破单一的、封闭式的教育模式，促进教育的近代化。

现对视学视察学校的通告书内容做详细的介绍，以便更好地了解视学如何视察学校，进行教育行为的检查，以发挥视学对学校教育的作用。

1.学校行政。

视察某县，要视察该县设有大、中、小学校各多少所，是否因学校少而致适龄儿童无法上学。检查学校设有校长、教员、学监多少人，校长是否有能力发展校务，管理学校行政是否有违教育法令或怠废职务以及不名誉行为，如有上述所举则报告区董，再陈请县知事，给予“训诫、减俸、免职”[12]的处分。对于教员，要检查其是否勤勉热心和对学生负责，能否使学生知晓所学课程，对“学校、教课，事业”三育并重。因为学校教育的成效有赖于教员的负责。

2.学校经费。

对学校经费的视察，主要检查经费的岁入岁出，教员的薪酬是否发给，是否及时购买教学必需品和用于学校的扩建。“当时的教育经费分公立和私立两种。公立学校经费来源于查充的庙产和没收的逆产；省县拨批；学田课租收入；地亩特捐和牲畜屠宰税。私立学校经费来源有三：校董会筹集；有志于教育事业者捐赠；收取学费”[13]。如《安徽公报》中记载了省视学刘玉田视察舒城县私立明新高等小学校的情况：“学生负责学费太重，贫寒学生断难付入。”[14]

3.校舍与设备。

对各校的视察，要着眼于校址的选择是否交通便利，学校规模大小、建筑多寡，是否设有校舍、体操场和学校园。教室是否宽敞，光线是否明亮，卫生是否整齐干净，桌椅是否充足，教学所需物品、标本、教科书是否购齐。

4.教务状况。

视学要检查教员是否依教育部标准教授课程，是否任意缺去主要功课，是否采用教育部规定教科书；学生是否任意缺席；教员教授方法是否能引起学生兴趣。同时，视学要随机抽查学生各科成绩，以观教员教学成果。学校有学务纠纷时，视学有义务致力解决。据洪宪元年一月《安徽公报》记载省视学刘玉田视察舒城县县立第一高等小学校的情况：“舒城学界党派太多，遇事吹求动辄互相攻击，国民校长张振铄曾向省公署控告，经视学任熙春双方调停，仍相持不下，视学至复再三开导，始相安无事。”[15]

5.教育事业的兴办。

据省视学查各县学校的推广事业兴办情况，举办甚少！在社会教育方面，各县层次不齐，不尽完善！在贫民教育方面，《安徽教育史》中记载：“怀宁县属于社会教育的学校，有半日学校四区，分四城设立，以便失学者补习之用，此外有贫儿教养院一所，贫女教养院一所，限于经费，设备未尽完善。”[16]在通俗教育方面，“安徽省响应中央政府号召成立了两所通俗教育研究会，有会员数30人”[17]。没有很好发挥增进知识，开通社会风俗的作用。在实业教育方面，学校开办数量不多。在女学教育方面，各县女学尚处萌芽阶段，对于女子教育并不十分注重。

6.学生生活。

视察学生日常生活，检查学生学习状况、校风校纪、学生升学情况如何；对于课外活动，视察学校是否布置了适当的课外作业和组织有益的活动，促进学生的全面发展。

7.学校与社会。

视学要检查学校与外界的联系，学校是否接受外界的捐助；另一方面，检查学校与学生家长之间是否联系，能否做到学校与家庭教育紧密结合。

8.学校的未来计划事项。

视学要及时了解学校的未来计划事项，如：校舍扩建，教科书整顿，学费筹集，学风培养等方面。

从这份“通告书”的内容可以看出，视学的职权范围不仅在于对教学内容、教学方法等教育的内在事项进行监督、检查和指导，而且扩大到教育的外在事项（教学设备、校舍、学校财政等等）。此外，视学有权检查各地学务开展状况、是否精简教学管理机构的设置、教学人员的配备状况，以及各地学校的办学经费收支情况等。其涉及的内容细致入微，对教育的每一个方面分类别、分层次地进行考究，对教育行为的检查十分具体形象，可以比较全面的了解一个学校的办学状况。

三、“视学制度”的影响

视学制度是近代中国在创建教育制度的过程中，作为教育部门了解教育实施情况的“监督机构”[18]而设立的，对当时的教育产生了重大的影响。首先，它是一种既能保证学校质量又能促进学校质量改进的“外在控制机构”[19]。因为视学作为“第三者评估”[20]来评价教育行为，可以减少重复的作为“第二者评估”[21]对学校自身的评价，在一定程度上具有客观性与科学性，对学校教学质量的评估具有重要价值。其次，通过视学将了解的情况上报给教育部门，教育部斟酌审议后，以“改进”为主要目标，进行不断的政策调整，其过程是一个螺旋式的上升过程，有利于促进教育向现代化的教育模式转变。再次，民初对视学人员的任职条件和聘任方法，有一个明确的统一标准和运行模式，避免了各地各行其是，有益于保证视学视察的规范性与科学性。“目前，国家对各级督学的任职标准没有一个明确具体的统一标准，也没有一个可操作的聘任办法”[22]。可以看出这是现代督导制度存在的不足，应当借鉴先前的经验尽快予以解决，在借鉴民国初期视学制度的基础上，安徽省不断完善教育视导制度，逐步建立了一支拥有专职督学、专职工作人员的专业化水平很高的教育督导队伍。现代督学既被赋予了法定的地位又拥有了特定职权，克服了民初时期视学职权模棱两可的弊端。要求督学做到“督政与督学相结合”，“督学即督促指导学校依法治教，加强管理，注重提高质量和效益”[23]。这样使得督学制度趋于规范化与法制化。可以说，现代安徽的督导制度是民国视学制度所无法比拟的，现代督导制度在机构的设置与管理方面，更加完备科学。毋庸置疑，这一体制的建立与完善，也是对民初视学制度丰富经验的继承与发展。

当然，由于受经验的不足、政治环境的影响等各种因素的制约，民初安徽的视学制度也存在着诸多的问题：

一是所拨视察经费不足。北洋军阀统治下的安徽，财政困难，教育经费往往逾期不发。“自1921年以来，往往逾期不发”[24]。倪嗣冲执皖期间，“为了保证其军费开支，公开裁剪教育机构，砍削经费”[25]，拨给视学人员视察的经费十分微薄，在某种程度上削弱了视学的积极性。

二是交通不便以及视学的食宿困难。偏远山区，交通堵塞，视学出行视察旷日持久，势难遍历所有地方，在一定程度上影响了办事效率。另外，地方不靖。偏远地区民风强悍，有土匪出没，使得视学视察艰难险阻。再加上偏远贫穷地区往往不能安排好视学的住宿和吃饭问题，视学人员生活比较艰苦，使得视察不能尽善尽美。

三是县视学名额不足。当时对视学的资格审查要求相对比较严格，而人们教育普遍低下，能够担当视学一职的人为数不多，“所到各县，访询从前办学士绅，大半投效外省”、“教育人才日就消乏，而行政人员渐形拥挤”[26]，这样造成了人才流失，更加剧了人才的匮乏。另一方面，当时视学的酬劳不是十分丰厚，也缺乏愿意献身教育者。

四是视学职权受到约束。其一，视学的主要职能是视察学校情况并进行指导，并没有提出客观的评定标准和科学的考核办法。其二，视学没有中央赋予的进行行政任命和赏罚教育行政人员的特定权力。由于对视学的职能和权限界定模糊，使得视学在视察时受到限制，导致视学缺乏相应的权威性。

[1]教育大辞典(增订合编本)(下).上海:上海教育出版社,1998.1433.

[2][22]石灯明.我国教育督导制度的发展历程及其经验教训[J].当代教育论坛,2005,(19):6—10,11.

[3]洪其华.安徽教育督导制度史略[J].安徽教育学院学报(哲学社会科学版),1995,01.

[4]刘军.论近代以来的县级教育行政——以湖北为例[J].理论月刊,2009,10.

[5][16][17]陈贤忠,程艺.安徽教育史(上)[M].合肥:安徽教育出版社,2006.459-460,499-500,500-501.

[6]陈翊林.最近三十年中国教育史[M].上海:上海出版社,1930.214—215.

[7]郭盛民.中国近代视学制度初探[J].教育管理, 1997,(5).

[8]各省将设视学监[N].申报,1921—168(63).

[9]安徽公报[N].第205.336期,1916,10.

[10]郝芹,郝天豪.滑轨与嬗变:民初安徽教育视导制度述论[J].合肥师范学院学报,2013,05.

[11]安徽公报[N].第207期,1916,11.

[12]安徽公报[N].第65期,1914,3.

[13]阜阳县志[(晚清—一九九二年)[Z].206—207.

[14][15]安徽公报[N].第168期.1915,1.

[18]汪婉.晚清中央视学制度建立的尝试——日本中央视学制度之影响[C].中国社会科学院近代史研究所.2010,(11).

[19][20][21]刘晔.素质保证视学制度与学校质量改进[J].宁夏大学学报(人文社会科学版),2005,(1).

[24]皖省教育经费之维持办法[N].申报,1922-178 (414).

[25]陆广品,王伟,丁益,时惠荣.安徽文化史(下)[M].南京:南京大学出版社,2000.2030—2031.

[26]安徽公报[N].第34期.1915,05.

余 婷 阜阳师范学院社会发展学院历史系

李良玉（指导老师）

（责编 高生记）

※ 本文为阜阳师范学院2013年学生科研项目“民初安徽视学制度研究（1912—1920）”。