司法改革任重而道远

齐树洁

司法改革任重而道远

齐树洁

20世纪80年代以来,全球范围内的司法改革运动蓬勃兴起,波澜壮阔。在中国,肇始于20世纪80年代末的审判方式改革经过司法系统多年的经营和民间话语的推动,已经由单纯的诉讼制度改革发展成为牵涉广泛的司法体制改革,并在全国致力于建设法治国家的伟大实践中被赋予新的政治内涵。1997年9月,党的十五大不仅提出了“依法治国”的基本方略,而且明确提出必须“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。这是自我国实行改革开放政策以来,执政党首次在正式工作报告中提出司法改革的要求,其意义十分重大。2013年11月,中共十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),进一步将深化司法体制改革作为推进法治中国建设的重要内容。司法改革包含着从观念到制度、从理论到实践各方面的变革与创新。基于经济的发展、社会的变迁,在世界司法改革潮流的冲击和国际人权公约的推动下,我国司法改革正朝着优化司法职权配置、加强人权保障、提高司法能力、满足人民司法需求等方面进行努力。

以党的十一届三中全会的召开为标志,我国拉开了改革开放的帷幕,当代中国法制与司法由此进入了一个恢复与重建的新时期。从2004年开始,我国启动了统一规划部署和组织实施的司法改革,着力完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度。2008年以来,以中共中央转发《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》为标志,我国启动了新一轮司法改革,从优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强司法队伍建设、加强司法经费保障等四个方面提出具体改革任务。①中华人民共和国国务院新闻办公室:《中国的司法改革》(2012年10月)。2012年10月9日,国务院新闻办公室发表《中国的司法改革》白皮书。白皮书称:“本轮司法改革的任务已基本完成,并体现在修订完善的相关法律中。”白皮书发布1个月之后,中共十八大报告指出:“进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”党的十八大对司法体制改革的表述,被视为中国启动新一轮司法体制改革的发轫。根据十八大的要求,十八届三中全会对司法体制改革作出全面部署,着力解决司法权地方化、司法行政化以及司法领域的人权保障问题。

地方人民法院、检察院作为地方司法机关,依法独立地享有司法权,不受行政机关、社会团体及个人的干涉。《宪法》第126条、第131条以及刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法对此均予以明确规定。但从司法权的实际运行情况来看,由于我国司法辖区与行政辖区的高度重合,人财物高度依赖于地方,审判权与检察权难免受到当地政府的影响与干预。司法权地方化问题较为严重,已成为司法改革亟须解决的问题。《决定》指出:“推动省以下地方人民法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。”具体而言,可从人财物保障及案件管辖方面逐步改革司法管理体制:将省以下地方人民法院、检察院的人财物交由省一级统一管理,地方各级人民法院、检察院和专门法院、检察院的经费由省级财政统筹,中央财政保障部分经费;在现行宪法框架内,探索与行政区划适当分离的司法管辖制度,通过提级管辖、集中管辖,审理行政案件及跨地区民商事案件。在此基础上,加大最高人民法院及高级人民法院的监督力度,探索设立巡回法庭,充分运用再审之诉,统一法律的适用标准。②孟建柱:《深化司法体制改革》,载《人民日报》2013年11月25日第6版。

法院、检察院依法独立行使职权,不仅需要挣脱地方利益的掣肘,亦应祛除司法行政化的影响。以法院为例,由于法院内部的层级管理和呈报审批制度,导致司法裁判责任不清、效率不高等问题,也引发了外界对“审者不判、判者不审”模式的质疑。行政化的司法模式,违背了司法的亲历性、独立性原则的双重要求,“去行政化”成为司法体制改革的关键。《决定》指出:“应当改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,推行法院内部人员分类管理改革。”此前,最高人民法院已于2013年10月下发《关于深化司法公开、审判权运行机制改革的试点方案》,要求在上海、江苏、浙江、广东、陕西等省市部分法院开展上述改革的试点工作。试点于2013年12月正式启动,为期两年,旨在建立符合司法规律的审判权运行机制,优化配置审判资源,严格落实独任法官、合议庭、审判委员会办案责任。①袁定波:《最高法审判权运行改革试点12月将启动》,载《法制日报》2013年11月15日第5版。为达致司法“去行政化”的目标,应当改革审委会制度,严格缩限审委会讨论案件的范围,建立审委会讨论案件的过滤和分流机制;②龙飞:《“去行政化”是审判权运行机制改革的核心与关键》,载《人民法院报》2013年11月19日第1版。探索审判组织新模式,择优运作,不断提高审委会委员、法院庭长参加合议庭审理案件的比例;着力推进司法人员分类管理改革,完善法官、检察官、人民警察选任招录及任免、惩戒制度,强化司法人员的职业保障制度。同时,应当落实办案责任,建立并完善科学合理的法官审判实绩考核制度,推进审判流程公开平台及裁判文书公开平台建设,督促法官职业技能的提高。此外,还应不断完善裁判文书签发制,规范院长、庭长审批案件的范围和程序,充分尊重独任法官与合议庭的意见。要言之,就是从审判的组织形式与工作机制两个层面进行重点改革,双管齐下,最终实现“让审理者裁判、由裁判者负责”。具体到操作层面,不仅应将司法机关与一般行政管理机关区别管理,而且应当严格区分司法机关内部的审判、检察工作岗位与行政管理岗位、后勤服务岗位,落实法官法、检察官法规定的不同于公务员序列的职务级别要求,提高法官职级、工资和福利待遇,确保法官享有任期保障、人身安全保障及职务行为豁免保障,建立法官、检察官单独序列制度及身份保障制度。法官、检察官非因法定原因、非依法定程序,不得被免去职务,不得被调离岗位或者剥夺其审判权和检察权,以保障其依法独立行使审判权和检察权。③王利明:《深化司法体制改革 确保依法独立公正》,载《人民法院报》2013年11月19日第2版。

我国司法改革的内发性动力来自正义对司法运行的要求。该动力不仅源于影响当事人诉权行使,并与公正、效率相违背的诉讼迟延、诉讼成本过高、执行难等问题,而且更主要地源起于旧的司法体制及其运行过程中暴露出来的种种弊端,包括司法活动中地方保护主义的产生、蔓延;现行法官管理机制导致法官整体素质难以适应审判工作专业化的要求;审判、检察工作的行政管理模式,不适应审判、检察工作的特点和规律;等等。因而,司法权地方化与司法行政化已经成为目前司法改革面临的主要问题。法院、检察院要确保其职权行使的独立性,既要寄希望于外部司法环境的改善,又要大力开展内部改革创新,提升司法人员的职业化、专业化水平。在我国司法改革的进程中,官方的决策不仅是推动改革的重要动力,也是关系改革方向及成效的决定性力量。①左卫民:《十字路口的中国司法改革:反思与前瞻》,载《现代法学》2008年第6期。为此,必须确保司法机关依法独立公正行使审判权、检察权,健全司法权力运行机制,完善人权司法保障制度。十八届三中全会为建设法治中国勾勒了改革的整体框架,加强人权的司法保障成为此次改革的另一项重要内容。

2004年,我国将“国家尊重和保障人权”写入宪法。2010年9月26日,国务院新闻办公室发布《2009年中国人权事业的进展》白皮书,强调“完善人权的司法保障体系”。2012年6月11日,国务院新闻办公室发布《国家人权行动计划(2012—2015年)》,将民众获得公正审判的权利作为人权的重要内容纳入宪法保护的范畴。②中华人民共和国国务院新闻办公室:《国家人权行动计划》(2012年6月)。在此背景下,尊重和保障人权必然成为司法改革的题中之意。围绕这一改革目标,司法机关依法采取有效措施,防范和遏制刑讯逼供,保障犯罪嫌疑人和被告人的辩护权,严格控制和慎用死刑,完善国家赔偿制度。“人权保障”理念贯彻改革始终。《决定》从司法程序、责任追究机制、犯罪嫌疑人和被告人保障机制、证据采纳以及死刑适用等方面作出了具体安排,并强调发挥律师的重要作用,进一步完善司法救助及法律援助制度。值得一提的是,为避免个人自由因行政权的滥用而受到损害,十八届三中全会还正式作出了废除劳动教养制度的重大决定。

司法体制改革必须统筹协调中央和地方、司法机关和其他部门的关系,统筹司法机关上下级之间、司法机关内部各部门之间的关系,确保改革积极稳妥推进。为此,《决定》提出中央成立全面深化改革领导小组,负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。这意味着本轮司法改革不仅具有明确的路线图,更具有使改革措施得以落实的保障。

党的十八大报告提出要将法治作为治国理政的基本方式,强调用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾。《决定》指出,改革的总目标是发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力的建设与法治中国建设一脉相承,法治既是目标与保证,也是其重要内容。只有建立符合社会经济发展要求的司法制度,法治中国之梦才有可能实现。从司法能力来说,满足人民日益增长的公平正义需求,不仅仅是司法自身的发展要求,也是衡量国家治理能力的重要标尺。本轮司法改革涉及司法理念的调整、司法功能与作用的重新定位、司法管理模式与运行方式的变革以及司法制度的现代化等重大问题,从一定意义上而言是对我国的司法体制的重构。推行如此全面的司法改革也从侧面说明了当前中国司法领域存在的问题的深度与广度。

回顾司法改革之路,我们不仅要看到改革取得的阶段性成果,总结实践经验,还应看到影响司法公正、制约司法能力的机制性、保障性障碍。随着改革步伐的不断加快和改革程度的逐步深化,我国的司法改革将步入新的历史阶段并迎接更多更难的挑战。司法制度是一个整体,其改革与完善的任务艰巨,道路曲折而漫长,不可能一蹴而就,毕其功于一役。实践证明,只有目标坚定、锲而不舍地坚持改革,深化改革,全面改革,才能实现改革的目标——建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益,让人民群众在每一起司法案件中都真实地感受到公平正义。