试论推进协商民主广泛多层制度化发展的重要作用

孙宝林

（北京社会主义学院，北京 100029）

所谓协商民主，是指各协商主体通过自由平等的对话、讨论共同参与公共决策和国家治理，从而最大限度地缩小政治差异、减少政治冲突、增进政治共识、凝聚政治合力。中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“协商民主制度是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”协商民主不仅为广大人民群众参与国家政治生活和社会治理提供了广阔渠道和制度平台，而且对实现人民当家作主、推进中国特色社会主义民主政治建设具有重大的现实意义。

一、有助于改进党的领导方式和执政方式

党的领导方式是执政党对国家事务实行政治领导的形式、手段、方法和途径的总称。党的领导方式是指执政党对国家事务、经济文化事业和社会事务实行领导的各种实现形式，主要是通过制定符合和代表人民利益的路线方针政策，实现党对经济文化事业、社会事务的政治领导。党的执政方式是指执政党执掌、控制和动用国家政权的手段、方法和途径的总称。执政方式所涉及的是党和国家政权之间的关系问题，是各级党委和政权机关之间的关系问题，实质是各级党委通过什么方法、手段和途径来实现对国家政权机关的政治领导的问题。当今的世情、国情和党情以及新形势的繁重任务给我们党的领导方式和执政方式提出了新的更高要求。即改进党的领导方式和执政方式，坚持科学执政、民主执政和依法执政，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用。用民主的思想、民主的制度、民主的方式，科学制定和实施党的路线、方针和政策。健全社会主义协商民主制度，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人民当家作主，确保把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。我们党的领导方式，有一个显著特点就是寓领导于协商之中。2002年11月至2009年底，中共中央召开民主协商会、座谈会和情况通报会共144次。2005年至2010年10月，各民主党派中央向中共中央和国务院提出重要书面建议300余件，就反分裂国家行为立法、推动农村税费改革、建立社保基金监督机制、创建农村社会保障体系等方面提出建设性的意见和建议，绝大多数内容都被党和政府所采纳。可见，协商民主既能够保证国家权力的统一行使，又可以在执政党、政府同各民主党派、各团体、各族各界代表和人民群众之间形成紧密的联系，使公共权力的运行既受到法律和权力的制约，同时还能受到党派、团体、人民代表的民主监督。在协商的过程中，不仅可以广泛听取各种不同的声音和吸收各个方面有益的意见和建议，而且还能够使社会方方面面了解和接受党的政治主张和路线方针政策。大力发展社会主义协商民主，体现了我们党对人民意愿和人民权利的尊重，有利于密切党与人民群众的联系，推动改进党的领导方式和执政方式，有利于实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，保证党领导人民有效治理国家。

党的十八大对改进党的领导方式和执政方式提出了三点新要求：首先提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，并将其作为改进党的领导方式和执政方式的重要内容进行阐述，这对于发展社会主义民主指明了方向。其次提出“建立健全权力运行制约和监督体系”，要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，国家机关按照法定权限和程序行使权力，推进权力运行公开化、规范化。这对于改进党的领导方式和执政方式，提升党和政府的公信力具有重要的现实意义。再次是强调全面推进依法治国，充分发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。这是十八大为改进党的领导方式和执政方式，坚持科学执政、民主执政和依法执政而采取的重要举措。协商民主是在党的统一领导下开展的，但是协商民主一旦形成制度必然要对各级党委和政府形成一定的约束，公共领域中的民主协商活动，使公共理性得以形成并被公民所认同，经过公民意志认同而形成的公共理性是执政党必须高度重视的，即民愿不可违，民意不可欺。协商民主所产生的这种制约功能，不仅有助于党和政府开展反腐倡廉活动，而且对于推进社会主义民主政治，建设社会主义政治文明具有重大价值。

二、有助于拓展公民有序政治参与的渠道

公民有序政治参与，是现代政治发展的明确方向，其价值和功能在于影响执政主体的决策和行政，从而使公共权力最大限度地代表民意而行使。党的十八届三中全会《决定》明确提出：“从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度的优越性。”如何把处在社会体制外或者社会体制边缘的新生政治主体、社会团体吸纳进来，形成有效的社会平等对话机制，这是执政党实施民主政治的基本前提。协商民主培育了国家与社会之间合作型的政治关系。协商民主在国家公共权力与公民社会之间架起了一道桥梁，建立起一个稳定的、具有良好控制能力和广泛联合能力的体制机制。健全社会主义协商民主制度，一是有利于最广泛地发展政治参与。协商民主的一个重要特征就是平等对话。协商民主制度从本质上满足了多元社会主体这种平等的要求。通过广泛、多层、制度化的协商民主，使来自社会各界和各个领域的代表人士都能在民主协商的平台上广开言路、畅所欲言，不仅使他们的意见和要求能够得到充分表达，而且进行平等交流和坦诚对话，无疑可以极大地增进政治共识，从而保证他们有效地参与国家的民主政治建设。二是有利于执政党在制定政策前或制定过程中充分吸收社会各方面的意见和建议。我国协商民主的主体涵盖各党派、各民族、各界别、各团体、各方面人士，通过多种形式的协商民主，围绕国计民生的重大问题以及人民群众生活中的热点难点问题进行广泛协商，广开言路、广求良策、广谋善举，最大限度地兼容各个方面的意见和建议。当某项政策不能采纳各方面的意见和建议时，要把政策制定中的困难和不能采纳的原因向公民解释清楚并取得他们的理解，消除社会矛盾，真正体现尊重民意，确保人民当家作主权利得到充分实现。

改革开放以来，我国社会发展呈现出利益格局多元化、组织形式多样化、阶层结构复杂化的特点，人们思想活动的自主性、选择性、多样性增强。在这种情况下，健全社会主义协商民主制度，不仅有利于加强沟通协调、广开言路、拓宽政治参与表达渠道，而且还能够最大限度地吸纳各方面利益诉求。公民对国家事务的参与权、知情权、表达权、监督权越充分，其民主程度就越高，反之就越低。但是公民有参与权、知情权、表达权、监督权而没有配套的体制机制和制度建设，在地位不平等、信息不对称的情况下是无法实现的。所以扩大公民有序政治参与，是今后我国推进政治体制改革、发展社会主义民主政治的一项重要任务。协商民主坚持求同存异、合作包容，参与协商的多元主体可以自由发表意见，在充分民主平等的基础上作出决策，这样，既能够尊重大多数人的共同意愿，又可以照顾少数人的合理要求。协商民主不仅有助于推进社会的健康发展，而且有助于开辟多种民主形式，确保公民切实参与国家政治过程和社会事务管理。公民参与国家政治和社会事务管理是协商民主的社会基础，只有民主的社会才能支撑起一个民主的国家。据统计，我国各级人大代表中有党外人士17.7万人，各级政协委员中有党外人士33.7万人，全国担任县、处级以上领导职务的党外人士达到了3.1万人。①同时，我国公民政治参与的领域和内容也十分广泛，涉及经济、政治、文化、社会、生态等各个方面。比如，自中共十三届四中全会以来，各民主党派中央、全国工商联和无党派人士就三峡工程、西部大开发、振兴东北等老工业基地、抗击“非典”、宏观调控、建设社会主义新农村等问题，向中共中央、国务院及有关方面提出许多重大建议，各民主党派地方组织提出建议9万多项，许多建议被各级党委和政府采纳，产生了良好的政治、经济和社会效益。②此外，立法听政、民主恳谈、网络论坛等渠道的日益拓展，在很大程度上加深了公民参与政治对话、参加政策监督的力度。可见，社会主义协商民主是一种包容性的政治，在扩大公民有序政治参与方面有着独特的优势和功能。它不仅使各个阶层的代表和各个行业的群众都能以平等的身份参与重大社会问题的讨论和国家事务的管理，而且使不同阶层的要求和愿望都有了表达和实现的渠道。这不仅能够更加真实地反映公共利益，同时还会使多元主体的利益诉求都能在执政党的路线、方针、政策中得到体现，而人民群众的支持和配合，更加有利于党的路线、方针、政策的实施。实践已经证明，健全社会主义协商民主制度是扩大公民有序政治参与的重要形式，这一制度不仅有利于提高决策的透明度，而且有利于更好地保证人民当家作主，依靠人民群众依法管理国家和社会事务。

三、有助于促进决策的民主化和科学化

坚持决策民主化和科学化，既是应对复杂多变的国内外形势、继续深化和扩大改革开放、加快经济建设步伐的需要，同时也是加强社会主义民主政治建设，调动人民群众积极性、主动性、创造性的现实需要。协商民主最基本的要义表现为执政党决策的方法民主和程序民主，这是执政党作出科学合理决策的重要前提。坚持协商于决策之前和决策执行过程中，不仅是我们党治国理政的重要经验，同时也是重大决策必须坚持的重要原则。协商民主注重民主的实质，承认主体多元、利益多样，在平等、宽松的气氛中，对我国经济社会发展中的重大问题和人民群众关心的热点难点问题进行公开讨论，在协商过程中深化认识、消除误解、增进共识，通过协商民主把社会各方面分散的意见、愿望和要求进行系统、综合的反映，使党和政府的决策更加符合实际、顺应民意。可见协商民主不仅有力地推动了建立健全深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、全面获取良策、切实珍惜民力的决策机制，而且完善了论证、评估、问责、纠错等程序和规定，同时协商民主既可以在决策之前，还可以在决策之中，使民主参与贯穿决策的全过程，这样就能够弥补选举民主只能在决策之前对不同意见进行选择，而不能参与决策全过程的缺陷，使各级党委和政府民主决策、科学决策、依法决策的水平不断提高，使人民利益和愿望得到更好的保障和体现。例如：2005年2月，中共中央颁发了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，这份文件适应了新形势新任务的要求，是落实科学发展观、全面建设小康社会的客观需要，这份文件凝结了中国共产党和各民主党派、无党派人士的共同智慧，是历史经验的总结，是政治协商的产物，也是团结合作的体现。从2004年3月起，中共中央有关部门、各民主党派中央、各地中共党委对多党合作实践中出现的新情况、新问题深入进行调查研究，形成调研报告47篇；先后召开专题座谈会34场，研讨30多次，近千人参加；中共中央就文件内容广泛听取民主党派中央、无党派人士和有关方面的意见，并与全国人大、全国政协和中共中央、国家有关部门沟通协商，先后进行了36次修改。胡锦涛同志亲自主持召开会议，认真讨论，听取意见，最终形成了这份著名的[2005]5号文件。③大量事实已经充分证明，凡是经过民主协商所形成的决策，都是采纳整合了社会多方面的意见和建议、及时回应了公民的合理诉求的结果，从而使决策最大限度地凝聚和体现公民的公共意志和社会的公共利益，为决策的民主化和科学化以及实施奠定了坚实的群众基础。此外，协商民主的过程是多元社会力量广泛参与的过程，决策过程在阳光下进行，会赢得社会更多的理解、信任和支持，人民群众亲自参与政策的讨论和协商，就会感到这种决策的程序是公平正义的，从而最大限度地凝聚了人心、汇聚了力量，使人民群众自觉地支持和参加决策的贯彻与实施。显而易见，协商民主不仅可以为人民群众提供政治参与的场所和途径，为党和政府的民主决策和科学决策提供智力支持，而且还可以使党和政府能够及时准确地了解社情民意，最大限度地满足人民群众的合理要求，使关系国计民生的重大决策更加正确，从而提高治国理政的绩效。

四、有助于推进国家治理体系和治理能力现代化

十八届三中全会《决定》明确提出：“提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”社会主义协商民主是解决应对多元化问题的一个有效制度治理方式，是中国共产党在新的形势下治国方略的重要内容。很多问题的解决如果仅靠选举民主，短期内解决不了所有问题。发展协商民主，有利于最大可能地实现安定团结。民主协商的过程，也就是多元主体加强沟通、增进理解、扩大共识的过程，可以有效化解政治发展过程中的矛盾，避免不同主体之间价值取向的冲突。众所周知，在协商民主实施过程中真正起作用的不是压服而是说服。协商民主之所以具有亲和力和感召力，一是在于它接受广泛的公众参与，二是在于参与者可以地位平等地讨论和协商。面对面地讨论和协商有助于消除分歧，增进共识。执政党和政府的决策按照协商民主的制度来进行，就不会将自己的意志强加于人民群众。要使其方案获得人民群众的支持和拥护，其前提必须是要接受人民群众理性质疑并给予合理的解答。同样的道理，人民群众对政治事务和社会公共权力的参与和监督，也必须自觉遵守民主政治的规则来进行，经过党群或官民的协商而达成的共识构成执政党和政府路线、方针、政策的基础，这种源于协商民主的政策和法规充分体现了政党与群众意志的统一或政府与公民意见的一致，所以它才更加具有科学性和生命力，从而也会杜绝或减少社会群体性事件的发生，共同维护社会稳定。北京市最近一次出租车调价举行听政会就是有力的佐证。很长时间以来，消费者抱怨打车难，的士司机不满收入过低，企业为微薄的利润叫屈，多方利益裹挟其中。为解决这一矛盾，北京市发改委公布出租车价格调整方案，两套方案中起步价均由现行的10元/3公里调整为13元/3公里，燃油附加费由3公里以上加收3元调整为加收1元。不同的是，方案一将计程标准由2元/公里调整为2.3元/公里，方案二将计程标准由2元/公里调整为2.6元/公里。5月23日，北京市召开出租汽车调价方案听证会。参加听证的共25人（24人到场，1人未到场但提交了书面意见），由消费者（10人）、人大代表、政协委员、驾驶员、社会组织、政府部门及经营企业几部分人员组成。听证会上，23名代表同意涨价，1名代表部分同意涨价，1名代表不同意涨价。同意涨价的23人中，13名代表明确表示同意方案一，8名代表明确表示同意方案二，2名代表未明确表态同意哪个方案，而是给出了自己的改进意见。北京市出租车调价后的价格为：出租车3公里以内起步价从10元增至13元，基本单价由每公里2元增至2.3元；燃油附加费每运次1元，低速行驶和等候费每5分钟早晚高峰期间加收2公里租价，也就是4.6元，其他时段加收1公里租价。电话预约即时叫车费涨至5元，提前4小时预约为6元。北京市发改委和北京市交通委在公共决策制定和执行过程中嵌入民主协商机制，实行先协商后决策的原则，使民主协商成为政府决策程序一个必不可少的环节。听证会成为北京市发改委和北京市交通委进行民主协商的一种重要形式，使民间的意见和建议能够及时得到吸收和采纳。这样不仅增强了决策的科学性，而且把问题解决在萌芽状态。

协商民主这种治理体制和治理方式不仅有助于和平解决社会矛盾和群体冲突，而且在参与协商民主的过程中，既可以使公民学会相互尊重和体谅包容，承认多元社会主体参与重大社会问题管理和公共事务决策的权利，同时还会增强公民的整体意识和社会责任感，在涉及利益问题时能够从集体和公众的视阈考虑问题，能更加理性地提出合理诉求。

总之，推进协商民主广泛多层制度化发展，不仅有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策的民主化和科学化，而且在推进协商民主广泛多层制度化发展过程中，我们要努力建立起现代化的国家治理体系和提升现代化的治理能力。■

注释

①陈喜庆.谈“党外人士参政议政新进展”.中国共产党新闻网，2007-10-10.

②庄聪生.协商民主：中国特色社会主义民主的重要形式.马克思主义研究，2006（7）.

③陈延武.万水朝东.生活·读书·新知三联书店，2011：284.