论政府信息公开的立法完善

阮兴文

（云南行政学院 云南 昆明 650111）

一、政府信息公开的客观要求

（一）政府信息公开是现代政治民主化的必然要求

实行政府信息公开，是政治民主化改革和法治政府建设的基本前提和本质要求，是当今世界各国政府与公众互动的主要方式之一。通过立法方式来促进和保障政府信息公开的有效性，是当今世界绝大多数国家的普遍做法。如美国制定了《信息自由法》等。党的十八大《报告》提出：“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”[1]，正是对推进公民有序参与政治民主化改革的有力回应。

（二）政府信息公开是公民有效行使宪法权利的必然要求

我国宪法第27条规定了公民有提出意见、建议和监督的权利，第41条规定了批评、建议、申控和检举权，第16条和第17条规定了参与管理权等，归纳起来，就是党的十七大报告提出的“人民的知情权、参与权、表达权、监督权”[2]。因此，政府信息公开是实现上述权利的前提和必然要求。只有充分掌握政府信息，人民群众才能有效地参与、表达和监督政府。

（三）政府信息公开是履行国际义务和承诺的必然要求

我国是世贸组织签署国，严格遵守WTO议定关于透明度原则的规定，严格履行国际义务和信守承诺，这必然要求我国政府公开相关信息。另外，我国是“中国—东盟自由贸易区（CAFTA）”的首倡国和主要签署国，因此加速建设高效透明政府，公开政府信息更具有重大现实意义。

（四）政府信息公开是推进法治政府建设的必然要求

2004年国务院颁行的《全面推进依法行政实施纲要》第2条将“提高行政管理透明度”确立为全面推进依法行政的指导思想；第3条将“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成”，“政府提供的信息全面、准确、及时”，“行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信”等确立为建设法治政府的具体目标；第10条提出“推进政府信息公开，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人稳私的事项外，行政机关应当公开政府信息，对公开的政府信息，公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。”

二、政府信息公开的立法现状

我国关于政府信息公开的立法起步较晚，发展缓慢，目前尚未形成一个完备的政府信息公开法律体系。关于政府信息公开的立法规范主要可分为两类：一类是直接规范政府信息公开制定法和政策性文件，另一类是间接规范政府信息公开的相关立法。

（一）直接规范政府信息公开的规范性文件

目前，直接规范政府信息公开的规范性文件有法规、规章、司法解释和文件等。主要有：《中华人民共和国政府信息公开条例》、《环境信息公开办法（试行）》、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》、《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步推进政务公开的意见》等。另外，部分省市区也制定了关于政府信息公开的相关制度规定。

（二）间接规范政府信息公开的规范性文件

间接规范政府信息公开的规范性文件主要是指其中部分条款涉及政府信息公开。主要法律有：《立法法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《安全生产法》、《保守国家秘密法》、《档案法》、《统计法》、《预算法》、《公务员法》、《突发事件应对法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等。另外，与政府信息公开相关的文件有：《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等。

三、政府信息公开立法中存在的问题与难点

我国《政府信息公开条例》颁布推行以来，对于促进政府信息公开的规范化、法治化和保障公民知情权、参与权、表达权和监督权无疑具有重大的现实意义。但是，目前政府信息公开的状况并不容乐观，存在大量“等等”现象。[3]

（一）实践操作层面存在的主要问题与难点

1.部分官本位思想依然存在，不愿履行政府信息公开义务，存在抵触情绪。

2.政府信息公开相关范畴的界限不清，客观上造成不敢公开。如对国家秘密、商业秘密、工作秘密（内部）和个人隐私的界限难以分清，为了避免不必要的麻烦，所以往往以各种理由不予公开。

3.处于部门和行业等方面利益的考虑，存在垄断、限制公开政府信息。政府部门特别是那些政府重要实权部门，一般都掌握着大量的有实际价值的信息，往往由于出于种种考虑或是顾虑，限制自己掌握的政府信息对外公开，甚至在政府部门之间也难于实现共享。

4.存在工作方面的失误等而掩盖，害怕公开政府信息。“爱面子”、“怕出丑”的文化传统在我国根深蒂固，在政府信息公开中同样大量存在，常常是因为工作中出现了少许失误，而害怕公开大多数政府信息。

5.少数单位和部门不负责任，懒得公开政府信息。调查中也发现有少数单位和部门的工作人员责任性不强，公仆意识淡薄，对工作不负责任，怠于履行自己的政府信息公开义务。

6.极少数单位和部门存在违纪违规违法问题，极力隐藏相关政府信息公开。

（二）法律制度本身存在的问题与难点

1.《政府信息公开条例》本身层级较低，规范对象较窄，造成制度性不公。由于《政府信息公开条例》属于国务院制定的行政法规，层级较低，中立性不强，不具有法律的权威性和严肃性，在执行中常常大打折扣。另一方面，该《条例》主要规范各级人民政府、法律法规授权组织和与公众利益密切相关的企事业单位，不规范党委、人大、政协和司法部门的信息公开问题，因此往往存在制度设计不公平的社会心理。

2.《政府信息公开条例》规定的公开内容原则性较强，难于起到评判标准的作用。该《条例》虽然规定了政府主动公开的信息、重点公开的信息和应申请公开的信息范围内容等，但表述都比较原则，无法起到评判标准的作用。

3.政府信息公开与相关法律法规和政策的衔接与协调问题。主要有《政府信息公开条例》与《保密法》、《公务员法》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等法律和政策的衔接与协调问题。集中表现为如何公开的政府信息与国家秘密的严格法律界定问题等。

4.公开的救济途径乏力，明显缺乏外部监督机制。虽然《条例》第33条第2款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”但在实际操作中，还要受到法律法规衔接、受案范围、诉权和资格审查，甚至来自政府等方面的压力等种种限制，结果往往是得不到受理或者最终败诉。

四、完善政府信息公开立法的几点思考

针对政府信息公开立法中存在的主要问题和难点，应坚持改革的精神，结合实际，提出如下几点思考予供参考。

（一）树立现代民主法治政府信息公开理念

1.合理借鉴民主法治国家先进理论经验，为我国政府信息公开理论研究提供世界视角。政府信息公开的思想由来已久，早在1685年，英国学者洛克就在《政府论》中指出“权力的实施必须通过明确、公开的法律；只有法律公开，才能保障统治者不肆意妄为”[4]。1996年，美国克林顿政府制订的《电子信息自由法》认为政府信息公开可以提高政府运作的透明度，并可以有效地遏制政府权力的滥用。目前，全世界有70多个全国和地区建立了政府信息公开制度，有关政府信息公开的理论研究持续升温、成果迭出。国外学术界和实践部门对政府信息公开的研究，是伴随着现代民主制度和信息社会的发展而逐渐兴起的。研究成果大致可以从以下几个视角来概括:（1）国外政府信息公开制度的完善研究。（2）国外政府信息公开的例外研究。与政府信息公开原则相匹配的另一个原则是个人隐私不得侵犯，国家的敏感信息不能公之于众。（3）国外政府信息公开的网络化、数字化研究。（4）国外政府信息公开的信息组织研究。[5]

2.大胆实践，努力探索根植于中国国情的本土化政府信息公开理论模式。推行政府信息公开是民主执政、依法执政的必然要求，是推进社会主义民主、建设社会主义法治国家的重要体现，是构建社会主义和谐社会、建立健全预防和惩治腐败体系的重要内容。因此，人民民主的宪法原则是构建我国政府信息公开理论模式的根本指导原则。在这一原则指导下，我国政府信息公开理论模式至少应包含如下主要内容：（1）广大人民群众是政府信息公开的知悉权利主体，一切行使公共权力的单位和部门及其公职人员是信息公开的义务主体。（2）所有关于国家和社会公共利益的信息都是公开的法定范围，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外。（3）一切怠于、隐瞒信息公开的行为都是违法行为，应严格追究法律责任。（4）广大人民群众依法享有救济信息公开权的畅通渠道等。

（二）完善立法为政府信息公开提供制度保障

1.及时制定统一的《信息公开法》。党的十八大《报告》提出：要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。[1]因此，应及时总结《政府信息公开条例》实施以来的实践经验，并结合“三公”经费公开实践，尽快制定《信息公开法》，提升信息公开的法律层级，扩大信息公开的范围，把所有国家公权力机关及其工作人员的公务行为信息公开都纳入进来，为公民充分行使知情权、参与权、表达权和监督权提供法律保障，有效推进“阳光政府”建设和民主政治的长足发展。

2.完善和协调与相关法律法规和政策的关系。完善和协调与相关法律法规和政策的关系，特别要明确界定可公开信息与国家秘密、商业秘密和个人隐私的法律界限。对此，应完善和协调《信息公开法》与《保守国家秘密法》、《反不正当竞争法》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等的关系，并制定《个人隐私保护法》，为实行信息公开提供基本法律标准。

3.构建强有力的信息公开监督法律制度。要破除政府信息公开的“等等”现象，不再让公众的知情权和监督权在“等”中空耗，必须建立健全问责制度，进一步细化信息公开的法律责任追究机制，同时与相关法律法规结合起来，明确具体的监管部门及其权限和职责，明确具体的责任追究对象，让问责机制动起来、活起来。唯有这样，才能让政府部门听得到公众的批评和要求，从而促进政府各项工作的开展。[6]

［1］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗［R］.人民出版社出版，2012.

［2］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［R］.人民出版社出版，2007.

［3］潘林青、罗争光.“等等”都在“等”什么？——盘点政府信息公开的“等等现象”［EB/OL］.新华网，2014-3-20.

［4］［英］约翰·洛克.政府论［M］.世界图书出版公司，2011.

［5］朱红灿、邹凯.国内外政府信息公开研究综述［J］.图书情报工作，2011（3）.

［6］何用.破解“等等”现象要靠问责保障［N］.人民日报，2014-3-26.