日本的少子化问题及其应对之策

田庆立

（天津社会科学院日本研究所 天津 300191）

少子化问题将是21世纪世界各国共同面对的重大社会问题，作为我国的邻国日本较早地步入了少子老龄化社会，随着少子化问题的日益深化，从而引发一系列相关问题，日本政府为此采取了大量的应对举措。日本今天发生的少子化问题可能是中国明天即将面对的，充分学习和借鉴日本在解决少子化问题上的相关对策，对于中国制定长远而富有前瞻性的人口政策富有重要的启示意义。

一、日本的少子化问题

所谓少子化问题是指由于出生率的下降导致14岁以下的人口比例不断下降的现象，主要表现在低龄人口减少和高龄人口比例增加。出生率的持续下降，新出生人口不断减少，高龄人口持续增加都是少子化的具体现象。日本于1992年由经济企划厅最先使用这一概念。按照传统的人口转变理论，人口再生产类型由高出生高死亡向低出生低死亡转变之后，人口出生率和死亡率应维持在一定的低水平上，在总和生育率保持更替水平的前提下，人口总量相对稳定。但是，很多发达国家包括日本在内，在人口转变之后，却出现了出生人口持续减少、总和生育率不断下降的情况，总和生育率已远远低于更替水平（总和生育率2.08为人口更替水平），出现少子化现象。

日本属于人口数量庞大、高密度人口国家，且拥有世界上平均预期寿命最高、15-65岁劳动年龄人口比率世界第三的优势。日本在1947-1949年经历了第一次“婴儿潮”，总和生育率达到4.3～4.5，年均新出生人口270万人；受人口惯性规律的作用，当这一出生队列在1971-1974年形成第二次“婴儿潮”时，总和生育率水平下降到2.14～2.16，徘徊在人口更替水平；20世纪90年代后半期形成第三次“婴儿潮”时，生育率水平下降至1.4左右，开创了超低生育率时代。由此引发日本朝野上下的担忧，将人口问题提升到民族存亡的高度。日本的少子化在1989年总和生育率达到1.57时开始引起政府注目，被称为“1.57冲击”。日本政府开始意识到生育率过低也会产生一系列人口和社会经济问题，并着手鼓励民众适当多生，以提高生育率水平。然而，低生育率水平一路下滑，记录一再被刷新，1992年达到 1.50，1995年为 1.42，2000年降到1.36，2005年进一步下降到 1.28，2007年为 1.20。日本已经稳定地跨入了超低生育率国家行列，平均家庭规模只有2.58人[1]。

长期的低生育水平，使日本在2005年达到总人口峰值，进而出现人口总量负增加，加之超低生育率，立刻引起日本朝野的恐慌。2005年9月，日本厚生省国立社会保障及人口问题研究所发出警告说，按照目前的生育水平推算，200年后日本将“国将不国”,如不考虑其他自然因素，日本将因人口的极度减少导致种族消亡。如果超低生育率水平持续时间过长，日本将面临一系列不可避免的重大人口问题：一是人口规模缩减削弱综合国力，据最乐观推算，2050年总人口将比目前减少3000万以上；二是老龄化加剧将使养老金体系崩溃，抚养比持续加重，2050年将出现2个人（包括未成年人）供养1位老龄人的局面，目前养老金制度岌岌可危；三是劳动力不足制约社会经济的持续发展。2005年，日本的劳动力人口有6700万，预测2015年将减少到6500万，2025年降为6200万[2]。如果不考虑科技进步等因素，要保持目前的经济总量，届时日本将缺少至少500万劳动力，势必严重制约其经济发展。如何应对少子化带来的挑战，成为摆在日本政府面前的重大课题。

二、日本解决少子化问题的主要对策

面对日益严峻的少子化问题，自20世纪90年代以来，日本政府将人口问题，特别是超低生育率问题，提高到关乎国家与民族存亡的高度来认识，通过加强立法和政策扶持等方式致力于提高生育水平。

（一）加强育儿相关立法工作

首先，1992年4月，日本国会通过了《生育休假法》，旨在促进职业女性与家庭责任的结合。该法规定女性在生育孩子时可以在家休养一年。这个假期也可以由父亲享有，或由父母共同分享。据劳动省1993年的雇用管理调查，50.8%的企业已经把育儿休假制度化，48.1%的女性享受了这一权利。同时修订《雇用保险法》，规定从1995年4月起，凡是从事社会劳动的女性在生育情况下，由健康保险制度一次性支付育儿补助金30万日元，生育休假期间补贴按标准报酬的60%支付；之后育儿休假期的基本补贴，按休假前收入所得的25%支付，免除医疗保险费的个人负担部分，还有一次性的育儿休假者返岗补贴金等。从2001年起，育儿休假期的补贴额开始上升到工资额的40%[3]。此外，为了解决生育后女性家庭与工作时间的冲突，减轻育儿压力，1997年修改的《儿童福祉法》实行弹性化的儿童抚育政策，满足婴儿抚育、低龄儿童抚育、延长抚育时间、临时抚育、夜间抚育等多样化需求。其次，2003年，日本国会通过《少子化社会对策基本法》，提出“育儿休业法”和“育儿支持方针”等计划，旨在实现“让生育孩子的人真正感到自豪和喜悦的社会”，充实育儿休假制度和保育服务，规定国家和地方自治体有责任和义务制定少子化对策，企业有责任和义务对此进行合作。具体而言，一是要求企业确保女性产假，劳动时间减缩、享受和其他人一样的受雇权等。二是加快完善保育设施，将育儿女性的养老金免除期由原来的到孩子1岁延长到3岁，建立企业内保育制度、零岁起育儿保育等，同时提高婴幼儿的福利补助等，设法抑制住不断下滑的生育率。再次，2004年2月，日本国会通过“年金改革相关法案”，将女性育儿休假期间免除缴纳养老保险金的时间由原来的一年延长至三年。日本政府制定一系列政策，旨在创建宽松的育儿环境，实行育儿休假制度、护理休假制度以及缩短劳动时间；创造育儿以及家庭护理劳动者宽松的劳动环境，育儿护理劳动者禁止上夜班；对因育儿护理离职的人实施再就业支援；对单亲母亲家庭实施就业援助等。

（二）增大育儿政策扶持力度

首先，面对1989年总和生育率“1·57冲击”的现实，1994年12月，日本政府制定《关于今后支援育儿施策的基本方向》（简称“天使计划”）。该计划是日本政府作为少子化对策提出的最初的综合性政策，重点包括：完善雇用环境；充实多种形式的保育服务设施；充实母子保健医疗体制；完善住宅及生活环境；充实学校教育和校外活动、家庭教育；减轻养育子女而出现的经济负担。日本政府为“天使计划”的实施拨专款60亿日元。1999年12月，在少子化对策推动相关阁僚会议上，制定“少子化对策推进基本方针”。同月，根据这一方针，日本又制定了《关于重点性推动少子化对策具体实施计划》（简称“新天使计划”），其内容是“天使计划”的继续和延伸，增加了雇用、母子保健、咨询教育等方面的内容。2002年8月，厚生劳动省又决定投入1万多亿日元，用于托儿所等妇幼保健项目的建设，希望借此吸引育龄夫妇生育小孩，扭转日本人口出生率不断下降的趋势[4]。目标是给婴幼儿的成长提供社会支持，通过社会的努力来分担人们养育子女的经济和日常照料的负担。这些政策的部分目的是让民众不要被育儿的重担吓倒而少生或不生。

其次，政策的影响人群不仅包括了婴幼儿，也包括对婴幼儿父母的支持。2002年9月，厚生劳动省提出《少子化对策＋1》，改变原本从支援工作与育儿两立的观点，特别是以保育相关为中心的措施，从培育儿童的家庭为出发点，致力于建立由全体社会共同承担的综合性措施。[5]2004年12月，日本政府在少子化社会对策会议上制定了《儿童和育儿支援计划》。该计划沿着《少子化社会对策大纲》提出的4个重点课题，制定了2005年至2009年5年间具体实施的内容和目标，约有130个实施项目，体现日本政府在少子化社会对策上的理念正由构筑“培育健康的孩子的社会”向“能够因生儿育女而感到快乐的社会”转换，藉此提高日本国民的生育意愿，日本少子化对策由此得到进一步加强。

再次，实施儿童津贴制度。这是直接面向儿童制定的社会政策，并随着生育率的降低而扩大补助范围。1971年只有第三胎才可享受到补助（从出生到初中毕业），1983年扩大到第二胎（从出生到上小学），1992年则放宽到第一胎（3岁以内）。政府的儿童补贴享受年龄在不断变化，从早期的部分子女至初中毕业前、1992年所有子女3岁以内、2000年的6岁以内到2004年的9岁小学毕业之前。[6]补助额度也有所变化，2000年时头胎和第二胎每月各补助5000日元，三胎以上每月则各补助1万日元。最后，近十几年来日本政府有关低出生率问题的不同提案和法律是由政府不同部门组织实施的，开始是由多部委和领导牵头商讨制定，而进入21世纪以来则多由“少子化对策推进关系会议”牵头制定[7]。1999年7月，政府拨出2000亿日元的专款，用于解决全国各地的幼儿园、托儿所等保育和教育设施的装备与建设及38000名儿童的入托难问题；同年12月，根据由各界专家人士提出的近150项促进解决少子化问题建议，政府提出了关于解决“少子化”的基本方针；2000年6月，儿童津贴的支付年限由3岁延长至6岁；在新的2004年“天使”5年发展纲要中，政府提出的目标是：增设10000所延长入托时间的保育设施，增设2000所多功能的保育设施；扩大招收68万名儿童入托，增设11500所课外儿童俱乐部等计划[8]。2006年6月，在少子化社会对策会议上，日本政府和执政党的一致同意制定《新少子化对策》，提出了应重视进行全社会的意识改革以及站在孩子和家庭的立场上制定对策。至此，日本的少子化对策又迈上一个新台阶。自2006年以来，日本的生育率稍有回升，说明日本政府所实施的“少子化对策”略显成效。

（三）实施少子化重点战略

面对日益深化的少子老龄化倾向，2007年2月，在少子化社会对策会议上制定了《支援儿童和家庭的日本》重点战略，开始关注国民关于结婚和生儿育女的理想与现实之间出现背离的问题，提出为了改造工作与结婚生子二者择一的社会结构，必须将“通过工作方式的改革实现工作与生活的调和”和构成其社会基础的“培育下一代支援框架”的政策同时并行措施。为了实现工作与生活的调和，2007年7月成立了由内阁官房长官为议长、由相关阁僚、经济界、劳动界、地方代表等构成的推进工作与生活官民高层议会，12月制定了《工作与生活调和宪章》和《为了推进工作与生活调和的行动指针》。至此，日本的少子化对策从一贯以女性为中心的“支援工作与育儿兼顾”为主轴转向如车之两轮同时平行实施的“推进工作与生活调和”和“全面支援培育下一代”[9]。

日本在亚洲的社会发展和经济发展中具有一定的先导作用，故日本的少子化问题亦应引起我们的警惕。虽然我国是人口大国，奉行计划生育的基本国策，但如何在保证一定生育率的同时，实现人口与经济社会相互协调和可持续发展，仍是摆在我们面前的严峻课题。

［1］李光廷.日本少子化对策的省思［A］.当前台湾人口现象与生育政策研讨会论文［C］.台湾人口学会，2003.

［2］原新，林正祥.中国大陆、中国台湾地区和日本人口问题之探讨及其对策［J］.人口学刊，2008（2）.

［3］李宇征，王云胜.日本女性社会保障政策评析［J］.中华女子学院学报，2008（2）.

［4］日本人口老龄化严重：政府拟花84亿美元鼓励生育［EB/OL］.http：//www.sina.com.cn2002/08/23.

［5］厚生劳动省.厚生劳动白书 2006［M］.东京:行政，2006：220.

［6］国立社会保障·人口问题研究所.日本社会保障制度简介［Z/OL］.http://www.ipss.go.jp.2007.

［7］周云.社会政策与日本人口的发展［J］.人口学刊，2008（5）.

［8］厚生劳动省.厚生劳动白书 2000［M］.东京:行政，2000：213.

［9］陈一平.当代日本少子化对策探究［J］.中国集体经济，2009（5）.