程序正义视角下的检察机关业务考核制度

李 兵

（平顶山学院 河南 平顶山 467000）

刑事诉讼法从保障公民权的角度而言是“动态宪法”，是检察机关进行诉讼活动准则和指南，检察机关的诉讼行为要符合刑事诉讼法的规定和基本原则。但目前运行在各级检察机关内部的业务考核管理制度才是检察机关工作和行动的指南，这种制度对刑事诉讼法运行的影响如何，值得理论和实务界给予关注和思考。

一、业务考核统计结果分析

以某市检察院对所辖基层检察院业务考核统计报告为例，与刑事诉讼有关的考核目标是批捕率和起诉率。据统计，在审查批捕阶段，该院8个月共批捕2301人，平均批准逮捕率为92.3%，同比上升45.4%；不批准逮捕192人，平均不批准逮捕率7.7%，同比上升20.8%；纠正漏捕情况，共纠正漏捕199人，同比上升67.2%，纠正漏捕人数占总的被批准逮捕人数的8.6%。各单位纠正漏捕数按多少从高到低排序。值得注意的是，考核指标中缺乏错捕的统计数据，没有错捕案件的可能性即使存在，也不应是常态[1]。主要是因为：错误批准逮捕的检察院要承担国家赔偿责任，这样将导致本单位在年终综合评比中失去被评选先进的机会，影响到上至领导下至一般工作人员的政治前途、经济利益，所以，错误批准逮捕是基层检察机关办案中要极力避免的，当然，能否避免错案和有了错案不计入指标是不同的。任何一项司法活动，不因检察机关办案人员的良好动机和愿望就不会发生错捕、错诉，这是刑事诉讼的本质所决定的，而且，刑事诉讼程序也能够通过自身的制度来纠正错案，不计入或者有意规避错案的相关统计违背了考核制度客观公正的原则。

在审查起诉和提起公诉阶段，各基层检察机关共受理公安机关移送审查起诉2283人，提起公诉1930人，平均起诉率为98.9%，同比上升1.1%，其中四个基层检察院起诉率达到100%，起诉率最低的检察院也达到了97.5%。在2300余人中不起诉的仅为21人，不起诉率为1.1%，同比下降2.4%；11家统计单位中有四家不起诉率为0，最高不诉率只有2.5%；共纠正漏诉91人，同比上升295.7%，纠正漏诉占提起公诉总数的4.7%。在检察机关办理的反贪污贿赂案件和反渎职侵权等自侦案件中，起诉率都是100%[2]。所有自行侦查并提起公诉的案件都要以最终没有无罪判决作为衡量办案质量标准。

从统计数据中不难得出这样的结论：按照业务考核要求，批准逮捕率、纠正漏捕率、起诉率、纠正漏诉率要逐年提高；不批准逮捕率、不起诉率要逐年降低。各基层院要在考核中取得好名次，必须提高逮捕、起诉率，降低不批准逮捕、不起诉率。

二、对业务考核制度的理论评析

按照组织行为学的理论，社会组织通过设立组织工作状况的考核目标，了解和检验组织中工作人员的工作状态、组织的绩效，达到对组织工作质量控制，促进绩效提升和管理改善。同时，评估考核的结果用于确定人员的晋升、奖惩和各种利益的分配，也对组织中的工作人员的工作动机产生影响，进而能提高组织的工作质量和效益。笔者认为，检察机关作为从事社会管理职能的组织，可以依此原理设立科学合理的考核指标和体系，以便社会和公众能够通过考核指标从外部对检察机关行使法律赋予职能的完成质量情况给予评价和监督；同时，从检察机关内部来讲，考核评比机制可以运用激励机制，奖励遵守行为规范的办案人员，惩罚不遵守或违反规范的办案人员达到提高办案质量的目标。有学者认为，业务考核对检察机关能够促进基层院建设的良性发展，有存在的必要。但也有学者认为，检察机关现行考核机制随着检察改革的逐步深入已逐步暴露出一些弊端，不能全面反映检察办案工作中所要求的全面考核、严格监督的作用，要从完善案件质量考评体系入手建立更科学、严谨的质量评价平台。还有学者针对现有考核指标不足之外，在理清考核指标设立的基本原则、基本框架等问题基础之上，对考核指标重新设计。上述观点和实践都是基于社会组织的工作质量可以用绩效评估的方法进行考核，也得到最高人民检察院的认可和支持，最高人民检察院在《人民检察院基层建设纲要》中提出，要全面加强检察业务建设，强化法律监督职能的要求下要不断提高办案质量和办案效率，努力取得最佳法律效果和社会效果。

三、业务考核制度存在的问题

（一）检察机关诉讼活动质量考核设置的标准不妥

对司法机关活动的绩效评估主要应考虑组织对“社会公正”所起到的作用[3]，对于检察机关，要加入考核实施法律监督保障公民基本权利的指标。我国宪法明确规定，检察机关是我国的法律监督机关，人民检察院刑事诉讼规则第二条规定，检察院的职责“保证准确及时查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究”。因此，对检察机关工作质量评价，不单纯以打击犯罪为标准，还应包含法律监督活动。因此，既要考核批准逮捕、起诉的情况，也要考核纠正错误批准逮捕和错误起诉的情况，这种理念也体现在《人民检察院基层建设纲要》中。不仅如此，在刑事诉讼过程中，检察机关是作为向人民法院提起控诉的一方，并不对案件事实作最终的认定。对批准逮捕、起诉是否正确要由人民法院经审理后才能最终确定，此前逮捕和起诉并不能作为认定犯罪嫌疑人被告人是否有罪的标准，换言之，作为控方的检察机关勿需，也不可能作到批准逮捕和审查起诉的百分之百准确无误，考核检察机关的工作质量也不能以没有错捕、错诉为标准。

（二）现行考核标准有违刑事诉讼的基本原则

未决羁押作为一种限制人身自由强制措施，如果适用不当会严重侵犯公民人身自由，基于无罪推定的原则，在未经独立的法院依法最终认定有罪之前，犯罪嫌疑人应被视为无罪。联合国《公民权利与政治权利国际公约》第9条规定“等待审判的人被置于羁押状态不应当是一般原则，但是释放时可以附加担保在审判时或司法程序的其他阶段出庭或者在案件需要的情况下于执行刑罚时到场的条件”。对审前羁押的国际准则认为，对犯罪嫌疑人、被告人的羁押应视为不得已的措施，即使采取强制措施，也要符合正当的目的和比例原则。我国现行刑事诉讼法中也在一定程度上体现了该原则，该法第11条规定，“对于可能有逃避侦查，具有人身危险性的犯罪嫌疑人，采取取保候审、监视居住等措施不足以防止社会危害性的，应当予以逮捕”。同时第51条又规定，对不具有人身危险性，或者正在怀孕或哺育自己婴儿的妇女，可以不予批准逮捕。综上所述，我国对于逮捕的基本原则是根据犯罪嫌疑人的人身危险性，所犯罪行的轻重，确实有必要的才决定批准逮捕，决非是只要有犯罪嫌疑，公安机关报请批准就批准逮捕。最高人民检察院关于宽严相济刑事政策中重申对逮捕的严格规定，“有逮捕必要”的逮捕条件，慎重适用逮捕措施。

（三）考核制度变相剥夺当事人的合法权利

刑事诉讼法第53条规定，被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属有权申请取保候审。六机关规定，犯罪嫌疑人被逮捕的，聘请的律师可以为其申请取保候审。刑诉法解释第68条，被羁押的被告人及其法定代理人、近亲属和律师有权申请取保候审。从上述规定可以看出，审前的羁押除了以羁押为惯例、成比例原则外，还要有相应的替代措施，终止或撤销不必要的羁押。无论是大陆法系还是英美法系，都不将羁押作为预防再犯的理由，更不能成为惩罚的手段。而单纯追求提高逮捕率，实际上变相取消了取保候审、监视居住等其他替代性强制措施，剥夺了犯罪嫌疑人被告人及其法定代理人、近亲属的变更强制措施申请权。

（四）现行考核指标对基层检察机关工作提出了错误导向，片面强调多捕多诉

由于当前我国的社会治安状况还比较严峻，各级政府都把本辖区内的治安状况与能否高效打击犯罪，平息被害人的不满作为衡量政绩的标准，避免出现因犯罪嫌疑人、被告人不到案而引起被害人及其亲属上访的情况。各地政府将社会治安综合治理指标层层分解，指定相关部门必须完成的情况。分解到基层检察机关的这类指标导向，倾向打击和处罚犯罪，强调维护社会秩序稳定，追求多捕多诉，实际上削弱了检察机关保护公民基本权利的职能。在基层检察院，强调提高逮捕率、起诉率一方面免除了办案人员因犯罪嫌疑人、被告人无法到案的责任，另一方面，也避免完不成上级交办工作的政治风险。

四、结语

总之，考核机制有利于社会和公众对检察机关工作的监督和检察机关对内部人员的考核和管理，促进基层检察机关办案质量和工作效率提高。但是现行的考核指标在内容的设置上存在一定缺陷，在司法实践中对刑事诉讼法和刑事政策的实施产生了消极影响，造成了“刑事程序的失灵”。解决这一问题的出路在于，重新认识基层检察机关中普通存在的工作考核评比机制的作用，摆脱过度以行政管理的眼光看待刑事司法活动的传统思维，将程序法定和程序公正原则作为刑事司法活动的最高信念，以此为标准建立起检验检察机关司法活动的标准。而偏离了上述原则，任何工作质量指标都与刑事诉讼法的宗旨相违，也不可能实现刑事诉讼法的根本目的。

［1］顾文虎.绩效考核在基层检察院管理体系中的导入和实施［J］.法治论丛，2004（11）：60.

［2］洪建明.基层检察院工作绩效量化考核初探［J］.人民检察，2006（10）：41.

［3］周炳亮.完善检察机关案件质量考评体系初探［J］.广西政法管理干部学院学报，2003（11）：68.