我国社会治安防控体系建设历程、经验与对策

邵祖峰 李玉琴 梁小华

（1.湖北警官学院，湖北武汉430034；2.西藏警官高等专科学校，西藏拉萨850000）

【治安研究】

我国社会治安防控体系建设历程、经验与对策

邵祖峰1李玉琴2梁小华1

（1.湖北警官学院，湖北武汉430034；2.西藏警官高等专科学校，西藏拉萨850000）

立体化治安防控体系建设是当前公安工作的重点，是传统治安防控体系建设的深化。在反思回顾社会治安防控体系建设历程的基础上总结经验，认为过去的建设存在运动型建设、重物轻人、重标轻本、重体系轻机制等问题。最后围绕立体化治安防控体系建设提出了相关对策要点。

治安防控体系；历程；经验；对策

社会治安防控体系建设历来是公安机关的重点工作、中心工作。打防结合、预防为主的管理方针早在2003年的全国社会治安综合治理工作要点中提出，坚持“打防结合，预防为主”的方针，在继续开展“严打”整治斗争的同时，大力加强社会治安防范和管理，构筑社会治安防控体系。公安机关也为此不遗余力，在社会治安防控体系建设上花费了巨大的投资，做出了许多创新性的警务机制变革，但此征程不会停步。反思多年的建设历程，总结经验与教训，可为十八大确定的立体化社会治安防控体系建设提供建议，以更好地完成党中央赋予公安机关新阶段新时期的战略任务。

一、建设历程

我国治安防控体系建设以经济体制改革转型为分界点，大体分为两个阶段：十一届三中全会之前的计划经济时代的治安防控体系建设与之后的市场经济时代的治安防控体系建设，建设的方式、方法与当时的经济体制、政治体制、社会形势以及科技水平相关联。[1-3]

建国之后直到上世纪80年代初期，我国实行的是效仿前苏联的计划经济模式，以计划的模式配置各类资源，人、财、物被禁锢在一个相对封闭的空间，缺少流动。独特的户籍制度将城市与乡村分割为两个完全不同的体系。城市就是城市、农村就是农村，而且这种身份是与生俱来，确定这一个人的人身大致轨迹。即使有所改变也是有计划、有控制的实现。正是这种严格的城乡分割与有限流动，使整个社会呈现出静态结构，区域治安和犯罪的独特性、封闭性非常明显。社会治安秩序处于一种相对平稳的状态。即便是有所波动，也是与当时的政治经济形势的混乱有关联，如建国初期的三年自然灾害、十年的文化大革命浩劫以及改革开放初期的几次犯罪高峰与治安秩序动荡等都是如此。社会治安秩序的控制方法是以党和国家的名义进行的国家直接组织行为，是通过“全党动员、全民动手”的“群众运动”来推进和实施的。这将高度政治化的管控方式将社会成员的活动置于严密的监控之中，个人活动空间极为有限，违法犯罪行为处于社会严密控制之中，犯罪的总量和破坏程度都相对有限，处于可控状态。这种低犯罪水平与人们低治安安全感交互持续了三四十年。

改革开放之后，随着市场经济体制改革的深入进行，各种资源的配置方式发生了重大变革，人、财、物呈现出大流动格局，并有全球化的趋势。整个社会管理基础发生了大变革，人户分离的现象十分明显，传统的以户口管人的管控方法已不再适应新形势的发展。在这种新旧经济体制转换过程中，犯罪形势高发正成为改革所带来的副产品之一。我国的犯罪逐渐由改革前年最高峰不到50万起增长到目前400万起以上，并逐渐趋于稳定。尽管我国自上世纪80年代以来开展了数次“严打”斗争，扭转社会治安不利形势，但从社会长远治理的角度而言还不足以有效的遏制了犯罪水平增长，我们必须尽快建立健全社会治安稳定防控体系与机制。因此，文革之后公检法国家机构及其相关组织得以迅速恢复，1983年设立了国家安全部，1979年设立了人民调解组织，这些为社会治安防控体系的重建提供了初期的组织保障。随着严打的深入，犯罪形势仍处于高发的态势，国家意识到运动式的治理方法不是长久之计，于是提出了社会治安综合治理的治本之策，在探讨中得以逐步实施。1981年5月，中央政法委员会主持召开“京、津、沪、穗、汉”五大城市治安座谈会；1986年3月21日至3月3日的全国政法会议提出：社会治安综合治理实质上是一项教育人、挽救人、改造人的“系统工程”；1991年2月，中共中央、国务院作出《关于加强社会治安综合治理的决定》，全国人大又通过此同名决定，把社会治安综合治理用法律形式确定为我国社会治安管理的基本方针。同年3月，成立中央社会治安综合治理委员会（简称“中央综治委”），下设办公室。2001年9月5日，中共中央、国务院发布《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》。

围绕社会治安防控建设，作为国家治安行政管理与刑事司法力量，公安机关是当仁不让的主体。上世纪80年代的建立起来的严打、专项整治等方式，使公安机关陷入“打不胜打、防不胜防”的治理怪圈。尽管新世纪以来我国的治安局势总体稳定，但形势依然严峻，各种治安问题与隐患突出，刑事案件数量持续增多，重大案件比重持续上升，人民群众的满意度与安全感成为党委政府关注的焦点。2002年《中央社会治安综合治理委员会关于加强社会治安防范工作的意见》明确指出:“公安机关要大力推进社会治安防控体系建设，切实加强治安防范工作。”如何回应人民群众的新期待，完成党赋予公安机关的重大职责是必须解决的问题。2003年在第二十次全国公安会议上提出在今后五年内“社会稳定的局面更加巩固，人民群众安全感明显增强，社会治安防控体系更加完善，预防和打击犯罪的水平显著提高”。2012年党的十八大则提出了立体化治安防控体系建设战略，并明确指出这是新的历史时期交给公安机关的一项重大任务。

二、经验教训

（一）时断时续，运动型建设

社会治安防控体系建设本应是一项全社会性的公共安全管理基础工程，其建设应当立足长远，统筹规划设计并与时俱进持续为之。反观我国的治安防控体系建设过程，表现出明显的政策性、运动性特点。改革开放之前，由于社会结构基本处于静态稳定状态，对人财物的限制主要是依赖国家政府对社会的计划经济管理模式，政治运动与阶级斗争形式较为普遍，整个社会的违法、犯罪水平较低，治安形势相对较好。治安防控的基础性工作都处于原始、手工状态，但与当时的经济状态、技术水平还是相适应的。改革开放后，高发的犯罪态势迫使社会治安防控要求显著上升，但受计划经济时代管理模式的影响，大多数地方在自身防控体系的建设上始终处于等、靠、要的状态。一是部分领导思想保守，不愿意率先出头创新社会治安管理。二是运动性的专项整治接连不断。为达到遏制犯罪的治标目的，严厉打击具有阶段性质典型违法犯罪行为，公安部就会出台一系列专项整治方案。三是国家上层部门对治安防控与刑事犯罪打击的关系上，一直是重打轻防。打击动作的特点本身就是有就打、时断时续。四是个别地方经济水平发展受限，财力有限，无法承担治安防控体系建设现代化的经费支出，只能时断时续的建设。五是部分领导喜欢将治安防控体系建设当成个人的政绩工程，以突出个人表现。当领导更换后，前任领导的做法往往得不到后任的支持认可与继续。

（二）重标轻本

治安防控体系建设的根本在于防控要素的基础化、长期化，而不是追求短期行为。运动式的打击固然有益于快速扭转不利的治安形势、震慑犯罪，但不能解决根本问题。现阶段，运动式打击、上级领导的指示要求、各种考核性的指标体系等都是基层公安机关构建防控体系的主要灵感来源。大多数地方公安机关很少考虑本地个性化的建设方案，而是依据上级要求或者其他地方做法作为行动模板。比如，围绕运动式打击高发犯罪，上级部门提出了压发案要求，地方公安机关则加强了路面巡逻、社区监控，甚至是不惜一切代价建设了城市视频监控天网工程。如果说前述压发案措施尚属正常，下面的做法则完全错误，甚至违纪。如不惜在案卷文书、案件统计上做文章，瞒报、虚报实发案件数。实际上，案件的发生与预防涉及到多方面的因素，既有公安机关的防控能力薄弱和基础工作不到位的原因，更有社会层面的诱因（或者说违法犯罪行为的产生源多样，源头治理就是让犯罪不产生或少产生），因为社会的稳定本身就是对犯罪的发生与控制平衡的结果，社会防控的最佳路径是尽可能减少违法犯罪行为的产生，而不是单纯的提升公安机关的控制力。当然提升公安机关打击能力角度，也会影响到犯罪行为的产生，但其本质还是治标的手段之一，主要目的还是为了快速发现并侦破犯罪。再比如，围绕治安防控该体系建设设置的各种考核性指标比较多，地方政府及其公安机关为完成上级下达的任务，不惜加大投入建设成许多先进的防控设施与装备，大量增设治安卡口与检查站，这本身也是一种治标的行为。

（三）重物轻人

从现有公安机关治安防控体系建设的现状来看，全国各地都在不断加大投入，包括增设视频电子眼、建设物联网工程、投资采购巡逻车防爆车、大力开发并配备单警个人装备、更新改造指挥中心等等，这些都极大的提升了公安装备水平，增强了打击破案、快速反应能力。对重点企事业单位、特殊行业、重点场所都要求建立与公安机关联网信息系统，随时登记、录入上报相关信息。在治安防控体系建设上物的投入方面，各地可以说不遗余力，但对人员的培训、技能开发与管理、安全意识与技能教育上则缺乏相应的保证措施。一是公安机关内部人员培训不够。由于警种分工过细，以及警员年龄、学历、知识结构等方面的原因，不是所有警员对治安防控所需技能、知识全面掌握，并能理解运用，尤其是对于信息化条件下的警务机制与工作流程不甚了解。甚至有的警员在治安防控体系建设上存在观念上认识不到位，消极应付所承担的治安防控体系建设任务。二是对于公安机关系统之外所涉及的治安防控主体的建设、培训与管理上也存在不到位的情形。比如，对保安的培训与继续教育管理不到位，担当保安的人员大多属于4050的离职下岗职工，其安全防控技能、安全意识还不到位；对群防群治的联防队员的教育培训更是缺乏，他们主要由地方社区招募管理，流动性极强。三是对于社会大众安全防范的宣传教育完全处于空白，2014年连续发生的多起大学生上黑车被害的案例不断给大家敲响警钟，实际上群众对于被害的自我防范更加重要。

（四）重体系轻机制

公安机关在社会治安防控体系建设上反应最快，变化也最大，当然这也公安机关的本职工作。为适应快速反应与应急处置的要求，先后实现了公安机关“三台合一”的建设转换，并逐步建成了高效统一的信息指挥中心，并赋予指挥中心绝对的调度权限；为适应街面控制与动态打击的要求，公安机关组建了专门的巡逻警察部门；为适应突发性的群体性事件与爆恐事件，公安机关组建了特警支队，以训代练，随时待命；为适应虚拟网络社会的安全与管控问题，公安机关组建了专门的网监支队；为适应信息技术的发展与警务信息资源的开发与利用，公安机关大力建设了金盾工程，开辟了公安机关网上办案、网上警务局等新模式。尽管社会治安防控体系建设投入力度很大，但其近期实施效果欠佳，经常出现运转不畅的现象，究其原因在于相关机制并没有理顺。一是警种分工过细，缺少职责协调配合机制。公安机关的警种包括治安、刑侦、消防、禁毒、交通、巡警、特警、指挥中心等，他们中有的与治安防控工作直接相关联，有的间接相关联。但由于警种自身的分工，受职责范围的限制，每个警种的重点工作在于自身而不能或不愿顾及其他，如刑警只管破案不顾及案件的统计分析及提出治安防范的建议；交警在马路执勤无暇顾及治安案件；巡警在巡逻中无心疏导交通拥堵；山区有派出所但不处理交通事故。二是缺少社会治安防控体系建设的内部支持性机制。上述职能交叉或分离的问题迫使有些地方做出了一些改革，如交巡警合一，派出所三队一室建设，但治安防控的效能仍然不能显著提高，说明其内部仍然存在问题，如信息情报流转，人员调度指挥，奖惩激励考核尚未完全建立。三是公安机关之外的治安防控主体虽有，但其工作机制、联系机制缺乏，管理不到位。在政府部门的督促之下逐步建立了多种治安防范主体，但大多采取的是松散的组织形式，各自为阵。因经费投入、利益关系、运行管理方式等内部机制不甚健全，主体之间的协调配合难度很大。

三、立体化治安防控体系建设对策要点

（一）开阔思维，注重观念跟进

眼界决定境界，思路决定出路。作为领导，对立体化治安防控体系建设必须要有开阔的思维，开放的胸襟，以海纳百川的度量容下百家之言，勇于纳谏，审慎决策。不仅要自己主动学习，提升理论水平，更要深入实际，开展客观真实准确的调研。既要将治安管理研究的相关专家请进来，更要走出去考察参观兄弟省市县的先进做法，共同进步。作为下属，既然参与立体化治安防控体系建设实际工作，就应当积极关心相关理论研究与实际建设动态，主动献计献策，以创新的态度与勇气看待治安防范中的现有问题。开阔思维还要求我们在立体化治安防控体建设过程中，要跳出部门利益的小圈子，甚至跳出公安机关从整个社会的角度看问题。观念跟进也是开阔思维的后续步骤与结果，围绕立体化治安防控体系建设，应当从多个学科理论研究的角度，积极汲取营养，更新现代警务理念。如当代系统科学的老三论、新三论为立体化治安防控体系建设提供了方法论；犯罪预防、社会控制、公共安全则为治安防控建设提供治理宏观思路；情报信息主导警务、社区警务等则为治安防控体系建设提供了具体的技术路径；信息资源管理与开发的组织流程再造理论为警务机制改革提供了指南；当前最主流的社会治理、国家治理理论为立体化治安防控主体多元化奠定了基础，也为公安机关跳出自身范畴，动员全社会建设社会治安防控体系提供了理论依据。

（二）标本兼治，系统防控战略

由于人与生俱来的自利性，以及各种社会因素造成的矛盾交错，会诱发不同类型的犯罪。从某种意义上讲，对于违法犯罪行为只能是控制，使其的发生数、增长率、危害程度限定在一定范围之类，而不能将其消灭。因为完全没有违法犯罪行为的社会是一个理想型的社会。公安机关对违法犯罪行为的打击与惩处实际上是一种事后的补救措施，既压制了违法犯罪行为的继续增长，又弥补了当事人的身心损失，更是对社会公平正义的回报。从本源的关系上讲，违法犯罪行为的产生是源，公安机关的打击行为是标。从源头治理角度，防治犯罪就是要消除所有诱使犯罪行为产生的各种因素，从治标的角度而言，就是要将已经发生的违法犯罪行为进行打击，使其控制在一定范围之类。从维护社会稳定的角度而言，对于违法犯罪行为应当标本兼治。社会治安防控体系建设的目标就在于此，一方面通过社区警务战略、动态警务的街面巡控、视频网络的监控等威慑犯罪分子，使其犯罪条件丧失而不敢为；另一方面通过指挥中心的快速反应机制、警种联动机制、区域协作机制提高了破案率与打击率。应该说现阶段的社会治安防控体系的建设还是处于一种初级阶段，以大量的投入人、物、经费等为主，强调全时空压发案，以增强公安机关的办案、打击、防控能力为出发点，是一种以治标为主的防治战略，立体化治安防控体系的多层次、多主体的特点没有显现。防控的重点应当是其本源，尽可能地消除社会不公平的因素，提高人的素质，增强人的防范意识。

（三）与时俱进，抓住科技变革

科学技术始终是第一生产力，警务革命的持续进行必须依赖科技的进步。公安部党委一直高度重视科学技术在公安领域的应用，1996年就提出了实施科技强警战略，2007年召开了第一次全国公安科技大会。最近的十年明显见证了公安工作科技化水平的大幅度提高，最显著的是2007年金盾工程一期工程建设完工，二期软件应用与开发正如火如荼，已经出现了大数据、云平台、警务综合平台等诸多信息化技术运用，全警上网办公、移动查询、网络布控与指挥都已得到普遍运用。安防产业的技术进步快速，网络化、高清化的视频监控电子探头已经发展到第四代水平，普及安装率逐步提升。坦诚的说，科技的进步日新月异，立体化社会化安全防体系建设离不开安防科技、警务科技的支撑。向科技要警力、向科技要战斗力应经成为全警共识。需要指出的是，一方面科技变革是机遇，我们应当在社会化安防体系建设中提升装备水平与普及率，做好安防技术装备的运行维护管理，最大化其使用效率；另一方面要明确科技变革不仅仅是科技装备的变革，还包括科学思想与管理方法的变革，我们应当在立体化社会安全防范体系建设中创新管理体系与机制，借用外脑，开发内脑，做到安全防范体系运行管理优化、效益突出。当然现代社会是信息社会，信息技术作为本时代最先进技术，应当在立体化社会治安防控体系中充分发挥大脑平台之效用，当务之急要围绕安全防范工作之需要，开发相应的管理平台与软件，为防范信息的采集、分类处理、研判应用、预警与打击提供技术支持。

（四）不断创新，完善警务机制

创新是管理的基本职能之一。公安机关要做好社会治安防范管理，必须要有创新思维，改变现有防范模式与管理方式上的缺陷之处，将现有警力资源的效能最大化。立体化社会治安防范对象就是位于最底层的人、财、物、事等，这些工作具有具体性、针对性、实在性，需要有一定人、物、设备、经费的投入。基层公安机关作为社会治安防范的主体、骨干，其运行管理机制直接影响防范效果。首要创新的基层警务机制之一就是，改革现有警务人员分工模式，做大做强做实派出所。通过机构改革、职能调整、职级晋升等方式实现人员分流，充实基层；通过三队一室建设，深入推进社区警务战略，让民警沉在社区安心工作，全面做好敌情社情民情的摸排采集、矛盾纠纷调解与群防群治工作指导；加强视频监控体系建设与街面动态巡防机制建设，严厉打击两抢一盗、飞车抢夺等恶性案件；加强行业场所信息化登记联网报警管理，做到不漏登有据可查；加强重点人口登记管理，做到不漏管；加强社会治安防控体系主体之间的协同机制建设，做到信息适度共享；加强虚拟社会网络监控，防止其与真实社会互动形成新的犯罪空间；加强治安防体系建设与实施效果指导监督检查机制，采取不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同和接待，直奔基层、直插现场的“四不两直”方法，提升暗访效果，落实制度执行力；建设并真正落实考核评议与激励机制，切实督促民警做好安全防范工作。

（五）依托群众，织就防控大网

警力有限，民力无穷。社会治安防控的成果主要惠及于民，因此为民之主体就应当积极主动承担一定的治安防控任务，至少是积极配合治安防控体系建设的宣传，做到不违法不犯罪，支持警方工作。从警方而言，就应当从治安防范社会化的角度出发，充分动员、组织、指导各个层次的社会公众参与到治安防控体系中来。一是做好社区治安防范，依托保安服务与小区门禁视频系统，强化社区防盗、防火以及陌生人、车的盘查登记工作。二是对重点场所、行业、单位要求建立健全组织的单位内部保卫体系与制度，配齐专职管理人员与设施。三是广泛宣传教育群众提高防范意识与技巧，增强邻里守望的责任感。四是做好社区之间保安服务联动协调机制，增强职业责任感。五是建立健全群众报警系统，广泛布点，做到随时响应，便捷报警。六是要建立健全市场化治安承包机制，为特殊需求者提供专门服务。七是针对大型活动提供公益性安全防范服务的志愿者给予一定的指导，鼓励其有条件见义勇为，而不放纵其不安全的追击、抓捕、制止犯罪行为。

[1]廖志恒.不同经济形态治安秩序特征的分析[J].武汉公安干部学院学报,2006,(1)∶1-6.

[2]王焱.试论中国社会治安防控体系的演变与趋势[J].江苏警官学院学报,2013,(3)∶64-70.

[3]王在山,王精忠.治安立体防控战略论纲[J].山东警察学院学报,2006,(5)∶88-94.

［编辑：张钦］

D631.4

A

1672-6405（2014）04-0026-05

邵祖峰（1972-），男，湖北仙桃人，博士，湖北警官学院治安管理系教授，主要从事道路交通管理与决策研究。李玉琴（1969-），女，甘肃武威人，西藏警官高等专科学校治安管理系副教授，主要从事公安管理与决策研究。梁小华（1959-），男，湖北襄阳人，湖北警官学院治安管理系公共事业管理教研室副主任、讲师，主要从事公安管理研究。

2014-10-07