行政执法检察监督问题探讨

李 文

（深圳市南山区人民检察院，广东深圳 518052）

行政行为是指行政机关在一定的行政目的的指引下，为维护社会经济、文化生活的正常秩序，根据法定的职权和程序实施各项法律、法规管理社会的行为总和。其中行政执法是行政行为的主要内容之一。“行政机关在执法的过程中能否切实做到依法办事、合法行政，直接关系到法律、法规的实施效果，也直接影响着法律、法规的尊严和权威。”［1］行政行为与人民群众的利益息息相关，规范行政执法行为，遏止行政权的滥用是一项重大课题。在我国的法律监督体系中，检察机关作为国家法律实施的专门监督机关，根据我国的特殊国情需要，其长期以来的监督重点一直在诉讼领域内，较少涉及行政执法监督。所以对于检察机关能否以国家专门法律监督机关的角色成为行政执法行为的专门监督者，有必要进行深入的研究和探讨。

一、行政执法检察监督的必要

（一）权力失范大量存在

权力最基本的特征，就是强迫他人无条件的服从，行政权亦是如此，它是通过行政执法的形式将行政权力外化，影响行政相对人基本权利和义务。德国著名的社会学家韦伯曾对权力下了一个定义，“即一个行为者拥有的置他人的反对于不顾、把自己意志强加于他人的可能性。”［2］行政权作为权力的一种，也天然的具有强迫他人服从的特征。然而，如果现有制度设计不能有效的制约这种权力自我膨胀，必然导致权力失范现象的发生，比如：第一，违法行政的现象依然存在。虽然法制建设随着社会的进步在不断完善，大批的法律法规在近30年涌现，社会主义法制体系基本确立，但有法不依、违法行政的现象依然不同程度的存在，乱收费、乱摊派、重复执法、粗暴执法时有发生。第二，执法主体混乱。存在着执法人员的招录不符合程序或者随意委托执法现象，特别是近年来执法问题频发，导致“城管”、“临时工”等成为敏感词语。执法人员的素质不高必然导致其不能理解法律的基本精神或者基本原则，机械执法或者暴力执法，甚至将所谓的执法权当作谋利的工具，直接损害了行政相对人的合法权利。第三，还体现在执法方式、执法效率等问题上，这些都与人民的基本生活息息相关。权力自身固有扩张性和强制性，行政权力也不例外，必须对其加强监督和规制，规范其合法运行。

（二）现有的监督形式及不足

随着我国法制建设的不断完善，逐步形成了一套特有的执法监督体系，主要包括“人大”监督、行政诉讼、行政复议、行政监察以及社会监督等形式，基本可以分为有权监督和社会监督，其中有权监督又可以分为内部有权监督以及外部有权监督。这些不同的监督形式从一定程度对于规制行政行为起到了积极作用，但也各有不足。

首先，有权的外部监督主要包括人大监督和司法监督。其一，根据我国的社会性质，各级的行政机关都由“人大”选举产生，受它监督，对它负责，监督的方式主要是各级政府向同级的“人大”做政府工作报告，以及向人大提请财政预算的执行情况以接受审议和询问。然而“人大”监督仅仅作为一种宏观的监督存在，难以覆盖全部，而且“人大”的监督主要通过定期的会议以及仅仅通过书面报告，往往被监督者有备而来，使得监督者难以发现问题。其二，虽然检察机关也属于司法监督的一部分，但现阶段对于行政执法监督主要是法院通过行政诉讼来完成的，这一监督形式具有严格的司法程序因而权威性较高。但是法院在受理案件的过程中，仅仅受理涉及具体行政行为的案件，审理过程中有时还要依据行政机关的规章制度来作判决，无疑，这等于行政机关自己为自己设标准，这样的审判结果不足人让人信服。同时在受案范围上，人民法院仅对具体行政行为的合法性进行审查，一般不对行政行为的合理性进行审查，而行政行为的问题大多表现为行政裁量不合理。

其次，有权的内部监督主要有行政复议以及行政内部监察。行政复议作为解决行政执法问题的主要程序之一，不但审查具体行政行为的合法性也审查其合理性，在这一方面其弥补了行政诉讼的不足，也是大多数国家采用的行政救济的方式之一。然而一般情况下做出具体行政行为的机关与受理行政复议的机关有着上下级隶属关系，难免出现自己担任自己案件法官的现象，其公正性、独立性缺少制度保障。行政监察制度是专门的监督机构依法对行政机关及其公务员以及国家任命的其他人员进行监督，但是监察机构作为政府的一个内设部门缺乏应有的独立性，而且从监察力度、监察方式方面都有其不足。

再次，社会监督是监督主体最广泛、形式最多样的监督形式之一，主要包括新闻媒体的监督以及人民群众的监督，也是一种无权力监督。这一监督形式的监督主体一般为普通民众，监督过程中主观性较强，容易被一些错误的思想意识所误导，有时表现为错误监督。同时，这是一种无权力监督，监督方式只能是一些控告、检举、曝光等，自身没有处罚或制裁的权力。

二、行政执法检察监督的可行性

自我国“文革”后正式恢复检察制度以来，检察机关的法律监督权主要分布诉在讼诉监督领域，这一定位使得“法律统一正确实施”与“法律严格遵守”出现监督缺位，对行政权的监督基本处于空白状态，成为近年来学者质疑检察机关“法律监督机关”定位的重要论据之一。然而，无论从理论还是实践来看，行政执法检察监督都不是一个新鲜事物，它在我国的法制发展过程中是有一定的历史根基的，特别是目前我国行政执法监督机制运行不畅甚至失灵的情况下，确认并强化检察机关对行政执法行为的检察监督职能，是可行的也是必要的。

（一）实践基础：行政执法检察监督在我国的历史

我国的法律发展模式深受前苏联的影响，建国初期，就以前苏联国家检察制度为蓝本创建新中国的检察制度，“一般监督制度在苏联被视为社会主义国家检察制度的核心和标志，其主要内容为对行政机关及其人员行为是否合法进行的监督。”［3］这里的一般监督主要目的是检察机关对行政机关具体的执法状况进行监督，监督的方式比较灵活，如果一旦发现违法行为，检察机关可以通过多种方式直接向做出具体行政行为的机关或其上级机关提出抗议，要求其在规定的期限内加以改正。1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中央人民政府组织法》第二十八条规定，最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。随后通过的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第三条、第十条都以法律条文的形式明确了最高人民检察署的职责主要是对政府机关和公务人员行为的监督。1951年颁布的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》，以及1954年通过的第一部《人民检察院组织法》都对执法检察监督的相关法律规定进行了进一步的系统化。后来中苏交恶，“文革”兴起，这一制度倍受批判，最终从理论研究到实践都被迫中断。1979年颁布的《人民检察院组织法》也取消了检察机关的行政执法检察监督权，将检察权主要局限在诉讼领域的法律监督权。可以看出，行政执法检察监督在我国并不是一项全新制度，在我国是有实践基础的。

（二）理论基础：行政执法检察监督的宪法基础

我国的国家性质是人民民主专政的社会主义国家，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，在人大的授权下，产生行政机关、审判机关和检察机关，分别行使行政权、审判权以及法律监督权。“随着法律的产生，就必然产生以维护法律为职责的机关。”［4］在议行合一的人民代表大会制度中，其实就是人大将部分本属于自己的职权授权给行政机关、法院和检察院，而自己依然是国家的最高权力机关肩负着法律实施的监督权。但仅仅靠人大的单打独斗是无法有效地进行法律监督的，因此它将这项专门的法律监督权授予检察机关。程序性强、扩张力弱是法律监督权的核心特征，赋予检察机关这项专门监督权一方面可以防止行政权和审判权的滥用，又不会导致其自身权力的膨胀，这样就可以保护权力之间的平衡。因此，检察机关的行政检察监督权是我国宪政体制的必然产物。

（三）立法基础：行政执法监督在我国的立法体现

《宪法》第一百二十九条明确规定检察机关是国家法律的监督机关，不但为检察机关对执法检察监督奠定宪法基础，同时也明确了检察监督的对象为国家法律，这不仅包括司法机关的行为，也包括行政机关的执法行为。从我国现阶段的立法现状来看，检察机关对诉讼领域的监督已经日臻完善，涵盖刑事诉讼领域、民事诉讼领域以及行政诉讼领域的监督检察体系已经初现雏形，但是检察机关对行政执法行为的监督一直处于有名无实的尴尬境地。《宪法》作为国家的根本大法，也是产生其他法律的“母法”，在其影响下，诸多部门法对于行政执法行为的检察监督有所涉猎，比如《刑法》及《刑事诉讼法》中规定，人民检察院有权查处行政机关工作人员贪污、渎职等犯罪行为。《行政诉讼法》第六十四条也规定了人民检察对于已生效的法律判决、裁定抗诉权。2011年国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》以及最高检颁布的相关规定都明确指出，发现行政机关对构成犯罪案件不移送时，检察机关有权监督。《关于劳动教养的补充规定》第五条规定：“人民检察院对劳动教养机关的活动进行监督。”劳动教养作为行政处罚的一种，也是行政机关行使的行政行为的一种。不难看出，我国现阶段检察机关对行政执法行为的监督虽然还没有一部明确的法律，但宪法、法律、行政法规等相关规定可以证明检察机关可以对行政执法行为进行有权监督。

三、行政执法检察监督的制度探讨

行政执法行为是行政机关为了满足人民群众的需求，实施法律、行政法规、规章等规范性文件的行为，但行政行为一旦超越了法律规定的界限就会损害行政相对人的合法权益。“在某种意义上，行政执法水平的高低成为衡量某个国家或地区法制健全与否的一个重要尺度。”［5］所以，有必要建立一整套有效的机制对违法行政进行及时的监督。

（一）完善行政执法检察的立法建设

从现阶段我国的立法状况来看，检察机关对于行政执法的检察监督多见于诉讼法领域以及针对性比较强的条例或规章，这些法律、法规总起来看效力不高，在具体适用的过程中可能被行政机关所忽略。在具体的法律规定中，除去《宪法》里的第一百二十九条的原则性规定，以及检察机关自侦部门对于涉嫌职务犯罪的行政执法人员进行立案侦查的法律监督手段以外其他的法律规定相当宽泛，缺少系统性的规定以及可操作性。法治社会的一个重要标志就是建立有限的政府，这一状况实现的前提必须是有法可依，只有有法可依，才能为对行政执法行为的监督提供必要的标准。因此，就行政执法检察监督来说，应当进一步完善监督的法律依据，进一步明确和细化监督的对象、范围、程序等等，使得行政执法检察监督获得足够的法律支撑。

（二）明确行政执法检察监督的界限

无论是具体行政行为还是抽象的行政行为都与广大人民群众的利益休戚相关，由于行政行为的名目繁多、种类庞杂，要实现对所有的行政行为进行全程检察监督也是不现实的。“在行政检察监督的范围划定上必须在坚持法治原则的基础上兼顾效率原则和比例原则，若监督的范围过大，势必影响到工作效率，若监督范围过小，检察监督又不能起到应有的震慑和监管作用。”［6］行政执法检察监督主要是对行政执法行为的程序和行政执法实体进行的监督，主要目的是确保行政执法行为的质量和效果。这一监督行为从性质上说是国家专门的法律监督，监督权的取得、范围、手段、程序等等都是有明确的法律授权的，所以检察机关的行政检察监督应当保持一定的谦抑和克制。因此林灵芝建议：“监督的范围应当限定在国家利益和社会公共利益受到违法的行政作为或不作为引起的行政争议”［7］，笔者较为赞同。对于行政行为的监督应该界定为事后的合法性一般监督，但是对于事关行政相对人重要大权益的，比如限制人身自由和行政强制，以及重大的违法行为、重大责任事故等应当予以重点监督。同时，对于以下几种情形也要予以重点监督，如已有证据证明涉嫌犯罪应当移送侦查而行政机关未移送的，公安机关应当立案而不立案，不应当立案又立案的，行政执法人员利用职务的便利进行的违法犯罪活动等等，总之，监督应当在兼顾效率和比例的基础上，实现监督对象及监督范围的不断完善。

（三）行政执法检察监督的程序

1．行政执法检察监督的要素

程序正义与实体正义是正义实现的必备要素，程序的正当性对于公平正义的实现又起着至关重要的推动和保障作用。关于行政执法检察监督程序而言，我国并没有具体的法律规定，完善行政执法检察监督无疑使得执法监督过程规范有序。这一制度主要涉及以下几个方面的内容：首先，监督的主体应当是检察机关，由于宪法的原则性的概括规定，使得宪法赋予检察机关的监督权在实践中难以直接操作，应当进一步完善相关法律、法规，将检察机关对其的监督明确化、具体化，其中我国有些地区已经做了有益探索，如2006年河南省邓州市检察在报请“人大”批准的基础上成立“邓州市人民检察院行政执法监督办公室”，该办公室主要受理和查处行政机关及其公务员违法行政、职务预防等工作。其次，监督的对象主要是具体行政行为，抽象行政行为的普适性、反复适用性等，就目前检察机关的工作力量实现对该领域的监督困难比较大。所以监督主要面对的是行政执法的行为以及执法的程序。再次，监督的内容主要是行政执法行为有无按既定的程序进行，是否在规定的时间执法，有无违法执法的情形等。

2．行政执法检察监督的启动程序

行政执法检察监督程序应当自监督线索开始，这些线索主要来源于两大类，一是检察机关在履行检察职能的过程中发现的，比如自侦部门在办案过程中发现的违法行政行为;控申部门在接受控告、举报、申诉的过程中发现的违法行政行为;刑检以及民行部门在刑事、民事、行政案件的过程中发现的行政违法行为。二是公民对行政机关违法行政进行的检举和揭发。得到线索后，应当由相关的检察部门对其进行进一步的备案管理，对有效线索进行及时分类、研究和评估，确定其真实性和价值，正式启动监督程序。

启动监督程序，是检察机关正式介入行政行为的监督，介入的主要方式就是查阅行政执法的相关卷宗，初步分析行政执法活动是否依法进行。而在目前我国并未对检察机关阅卷权相关规定的条件下，主要通过与相关行政机关或者涉案行政机关的上级监管部门进行协商，在阅卷的过程中应当严格遵循相关的审批流程，确保阅卷的规范化。除了书面调查外，还应当对行政相对人进行询问，收集其提供的相关证据，并一步进行核查。

3．行政执法检察监督的处理程序

（1）检察建议。人民检察院作为国家的专门法律监督机关，有权对所管辖的区域内所有单位和个人进行监督，监督的具体形式有多种，其中检察建议是针对单位违法的一种常用的监督形式，即检察机关在办案过程中对发现的相关部门存在的问题提出有针对性的合理建议。虽然检察建议在我国有确切的明文法律的支持，但是在具体操作程序以及效力监督方面的规范不明确。法律规定的过于笼统，所以在检察机关发出检察建议后表现的态度不积极，甚至表现出应付了事的状况，应有的法律效果不能得到实现，所以应当进一步完善相关立法，加强被建议单位的回复效力以及启动审查的程序效力。

（2）行政公益诉讼。行政公益诉讼在我国依然处于起步和探索阶段，国外许多国家公益诉讼制度已经发展的比较完善。根据我国行政诉讼法的相关规定，具有行政诉讼资格的原告仅局限于认为其自身合法权益受到损害的公民、法人和其他组织。而当国家和公共利益受到行政行为的损害时，便陷入没有适格当事人的尴尬境地，行政诉讼也难以发挥其应有的作用。特别是近年来随着我国社会进一步发展，环境污染、资源破坏等有损公共利益的行政行为引发的社会问题承上升趋势，严重影响了社会的和谐与稳定，其中主要一方面原因是监督的缺失。“检察机关担当公益诉讼职责不存在理论和法律上的障碍，相反具有宪法和程序法的基础。”［8］所以，应当考虑进一步丰富“公诉权”这个概念，赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力，进一步实现检察权与审判权的结合以制约行政权，切实保护国家和社会公共利益。

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