昌乐县灌区田间工程管理体制改革探讨

李 明，王永涛，陈会军

（昌乐县水利局，山东 昌乐 262400）

昌乐县灌区田间工程主要包括以水库、塘坝为水源的自流灌溉工程；以固定扬水站为水源的扬水站工程；以机井为水源的机井灌溉工程。1963—2012年，全县已开发自流灌区3.49万hm2，扬水站保有量325处，总装机566台，11 349 kW，有效灌溉面积9 793.33 hm2，机井装机10 347台，57 918 kW，有效灌溉面积1.84万hm2。到2012年底，全县灌区有效灌溉面积达2.71万hm2。

灌区建成之初，灌区内支、斗、农渠及田间工程由受益乡镇、村庄按照土地整改和兴修水利相结合的原则进行建设，基本能满足当时农业用水需求。实行农村联产承包责任制以后，因农村种植结构、农业用水格局不断变化和农产品价格的相对偏低，农民用水及自觉建设田间水利工程的积极性降低。近几年对田间工程的节水防渗及配套建设基本停滞，工程老化和人为损坏严重，许多斗、农、渠被填平，渠道完好率不足60%，末级渠系建筑物配套率不足30%，且大部分渠系未作防渗衬砌，致使灌区内许多农田浇不上，大量水资源得不到有效利用，灌区不能发挥应有的效益。

1 工程管理体制改革现状

为保护利用好现有水资源，最大限度的服务于农村经济发展，自2004年初马宋水库灌区成立马宋水库灌区供水协会以来，荆山水库灌区、杨庄水库灌区以及昌乐县营丘镇、鄌郚镇、红河镇等农民用水者协会先后成立。到目前全县已成立了6个农民用水户协会，参与农户8 718户，管理灌溉面积1.19万hm2。工程管理实行分级负责制，支渠及建筑物由协会统一管理，斗渠以下渠道及建筑物由各用水小组管理。管理主要是依据全年和阶段性供水计划，适时供水，安全输水，合理利用水资源，平衡供求关系，科学调配水量，实行执委会管理责任制，实行用水申报，按计划供水。供水协会主要资金来源为农业水费，渠道节水改造可向国家申请部分补助资金。协会实行独立的会计核算，建立健全财务管理制度，配备合格的财务人员，严格遵守国家的法律法规和财务管理制度，如实反映财务状况，及时编制财务报告并定期向用水者代表大会报告，定期进行财务审计并向用水者代表大会报告审计结果。

协会成立后，经过几年的运行，规范了灌区用水秩序，减少了水费征收中间环节，提高了灌区管理水平。供水协会制定了规范的章程和财务管理制度及水费管理办法，与用水户签订了供水协议和供水合同。协会发挥自身优势，使灌区的经济效益、社会效益和生态效益得到了充分发挥。

2 用水户协会的推行

2.1 推行用水户协会的优点

1）推行用水户参与渠系灌溉管理，使专管部门管不了的事，由用水户来管；用水户管不了的事，专管部门来管。这样，使专管部门和用水户协会两个管理主体，职责分明，任务明确，做到各司其职，各负其责，管理严密，不留空当，理顺了管理体制。

2）推行用水户参与渠系灌溉管理，有利于社会资本流向灌区建设。由于用水户广泛、主动参与，并通过他们的代表对协会工作的监督，使工程建设在资金投入、工程质量等方面都有了保证，提高了建设、管理效率和工程效益。

3）推行用水户参与渠道管理，有利于提高灌溉用水效率，提高了用水户的节水意识。成立用水者协会以前灌区大部分渠系工程管理不善，用水混乱，上游大水漫灌，下游无水干旱，甚至毁渠弃灌，水资源浪费严重。用水户参与灌溉管理后，推行“输水到户、收费到户，水费价格公开、灌溉面积和实用水量公开、协会账目公开”的“二到户、三公开”制度，用水户节水意识明显提高。

4）协会成立前由于没有有效的管水组织，放水秩序杂乱无章，村、组之间要水和用水各自为政，用水矛盾突出，需要大量守水劳力，水事纠纷频频发生，而用水也得不到有效的保障。协会成立后，灌溉用水进行民主协商、集体决策，制订相应的用水制度，实现有序用水，避免了千家万户或单个村组要水造成无序供水的浪费。同时协会之间协调供水，实现整个灌区用水的统一调度。

5）让用水户参与灌溉管理，使收费环节减少为二级，即灌区管理单位与协会建立直接的水商品买卖关系，按政府确定的水价和供水量向协会收取水费。协会在国家政策允许的范围内，通过用水户代表大会确定水费标准和收取办法，实行自我管理、自主经营。这使收费原则得以科学确立，收费渠道得以有效理顺。同时，由于用水户对协会资金的投向、管理、使用等运作环节具有民主决策权，从而确保了协会资金的合理使用，用水户交纳水费的自觉性显著提高。

6）在水费征收方面，建协会前，水费征收由农户-组-村-乡（镇）-灌区，中间环节多。极易出现层层加码，层层截留、挪用水费，造成农民高负担用水，灌区管理水费收取率低的局面。建协会后，协会与灌区管理直接签订供用水合同，中间环节减少，实行“水量、水价、水费”三公开和一票到户。水费收取率都在90%以上，且农民用水的水价均控制在批准的范围内。

2.2 用水户协会存在的问题

1）用水协会成立不久，许多设施不配套，为尽快提高灌区管理水平，建设现代化灌区，需要对协会所辖渠道进行防渗衬砌，配套、改造相应渠系建筑物。

2）国家对用水户协会缺少相应的政策、法规，协会运作十分困难，普及率较低。

3）用水户收入仍然较低，思想觉悟有待提高，参与的积极性不高。

3 几点建议

1）配套相应的政策和法规。推行用水户参与管理在昌乐县尚属首次，“用水户协会”的成立，是灌区体制改革的系统工程，在水利体制尚不完善的情况下，如果政府没有相应政策、法规，协会即使成立，运作也十分困难。因此，政府及有关部门应出台配套相关文件，使“用水户协会”尽快得到推广和普及，使灌区尽快走上良性运行和持续发展的轨道，为农业增产、农民增收和农村经济的持续稳定发展奠定坚实的基础。

2）干渠硬件建设是推进灌区改革的关键，虽然灌区节水改造工程已经实施，但是仅对干渠及配套建筑物进行了改造，支渠以下田间工程改造还未实行，仍需投入大量配套资金。

3）目前推广的供水公司+用水协会+用水组的模式也需有一过渡阶段：一是农民收入仍然较低，思想素质有待提高。二是用水协会代替政府管理，在组织上难以保证，还需政府协调。三是春天农民投入较多，先交钱，后放水难以实行，放水又是关系农村稳定的大事，每次放水都作为政治任务来对待。所以建议将乡镇政府作为管理主体，以推进灌区改革的顺利进行。

4）供水者协会作为一项新生事物在创建和运作初期都离不开各方的支持，为使用水者协会顺利开展工作，必须对协会工作人员进行必要的培训，以提高他们的政策水平和工作能力。

总之，灌区改革要以体制创新为先导，科技创新为动力，应针对灌区的实际情况，深入研究，理清思路，确定改革目标任务，按照“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”的要求，努力探索并逐步建立起政府、灌区专管机构、用水户三者之间“责、权、利”关系明确的管理体制。