多视角反观吕梁市城市总体规划(2013—2030)

李 俊 英

(山西省城乡规划设计研究院，山西 太原 030001)

多视角反观吕梁市城市总体规划(2013—2030)

李 俊 英

(山西省城乡规划设计研究院，山西 太原 030001)

根据吕梁市的发展条件,从多角度论述了该市的城市总体规划内容,归纳总结了关于撤县建区和新区建设等规划决策，分析了总体规划编制中存在的不足，指出只有构建总体规划编制与实施管理整合机制，才能真正发挥总体规划的作用。

总体规划，城市，决策

1 吕梁市城市总体规划简述

1.1 吕梁市发展条件

1)“交通便捷”：现已形成比较完善的铁路、公路网络。尤其太中(银)铁路和青银高速是西北地区通往东部最便捷的铁路通道。将加速推动吕梁成为省际区域合作的“门户”和战略性节点。 2)“排名靠前”： 2012年吕梁市GDP在山西省域内居第4位，为吕梁市发展城市建设奠定了丰厚的经济基础。3)“区位优越”：《太原都市圈总体规划》空间结构为“一区两轴四组群”。“两轴”中省际太中银发展轴横贯吕梁市；四组群之介孝汾离柳中城镇组群中除介休市属晋中外，其余五城均属吕梁市。

1.2 总体规划编制情况

2004年吕梁市撤地设市后，编制了两版总体规划，分别为：2004版《吕梁市城市总体规划(2004-2020)》,2006年省人民政府批准；2013版《吕梁市城市总体规划(2013-2030)》,2013年12月省人民政府批准。

1.3 总体规划(2013版)简要介绍

1)总体规划层次。市域：包括离石区、汾阳市、孝义市、交城县、文水县、中阳县、柳林县、交口县、兴县、岚县、临县、方山县和石楼县，面积2.1万km2。离柳中方城镇组群：吕梁市提出柳林、中阳、方山三县撤县设区，建大吕梁市，城镇人口约100万人。 中心城区：南至交口街道办行政边界，北至方山县峪口镇，东至信义镇，西至自然山体边缘，面积约为186.1 km2。2)城市性质。晋西中部区域中心城市，以煤电能源产业服务为主的黄土高原文化生态城市。3)城市规模。2012年城区人口26.8万人,城市建设用地26.3 km2，人均98.3 m2；规划2030年城区人口50万人,城市建设用地51.5 km2，人均102.5 m2。4)发展方向。吕梁城市未来的发展方向为“北进、东拓、南优、西控”。主要向北,即近期正在实施的北部新城，距现状城区约12.5 km。5)空间结构。总体规划形成“双心、七组团”的紧凑型、带状组团式城市。 “双心”：位于城市中心区的商业服务中心和北部新城区域服务功能中心。“七组团”：北部新城、中部老城区、东部新城、交口组团、大土河组团、无人机产业组团、大武组团。

2 吕梁市城市总体规划编制背后的政府决策

2.1 关于撤县建区

吕梁市提出柳林、中阳、方山三县撤县设区，做大中心城市。乍看是市政府冲动，但纵观国内，通过“撤县设区，做大中心城市”的案例不在少数，撤县设区是个复杂博弈的过程。首先过去二三十年，中国城镇化处于快速发展期，大城市的集聚效应明显体现，包括人口、土地等要素加速向大城市集中，这是客观的城镇化规律。其次撤县设区也有行政上的原因，吕梁市管辖着一区两市十县，市政府可以运用行政力量完成撤县设区。但并不是每个县都愿意被撤掉，比如柳林县还想保持原有体制，柳林县荣膺“2013年度中国最具投资潜力和最具区域带动力中小城市百强县市”。 站在县的角度，撤县设区主要影响县的独立性，在土地管理、城建及一些重大的项目安排方面，原本县里就有独立操作的权利，一旦撤县设区后，独立的权利就会被大力削减。可对发展一般的方山县来说，撤县设区是件好事，虽然权力削减，但会有发展政策支持。总体来看，通过做大做强，整合资源，对吕梁市未来发展，未必不是一个好的思路。

2.2 关于新区建设

吕梁市北部新区紧邻吕梁学院，多为农田，既便于拉大城市框架，又有低廉的拆迁成本，也使土地城镇化更便于实现。但吕梁新城能否顺利实施，还需拭目以待，其中弊端显而易见：1)以房地产为资金抓手的城镇化发展模式不可靠，新城开发主体除政府外多为本地房地产企业，他们大多因“煤”发家，但近年煤炭市场低迷，使山西多家煤企出现经营困难的局面，资金链能否保持顺畅成为新城建设的关键。2)土地城镇化先于人口城镇化，北部新城要接纳的人口从哪里来至今前途渺茫，相邻的临县会不会因为出现大量采煤沉陷区而集体移民吕梁新城，中央发布关于楼堂馆所限制建设的禁令，导致吕梁市规划的政务中心难以在新城落地，政务工作人员会不会积极在新城落住，吕梁学院能不能做强做大，吸引5万学生及相关服务业人员，会不会成为下一个“康巴什新城”令人疑虑。3)只有产城联动发展，新城才会有活力和生命力，但北部新城缺乏能拉动就业的产业落地，光靠物流业、服务业显得力不从心。

3 总体规划编制中的遗憾与不足

3.1 现状分析：肤浅不准确

现状研究表层化，大多是放四海而兼准的问题即很多城市普遍存在的共性问题，而没有真正找到该城市的症结所在，即因城而异的个性问题。细究原因，还是前期调研不够扎实。现状调研应从城市人文历史、建城选址讲究、发展脉络三个方面了解城市前世，再从现状建设存在的问题、总体规划实施存在的问题两个方面把握好城市今生，才能定准对策，还城市一个美好的来世。

3.2 技术决策：重战略轻策略

总体规划应偏重技术决策，即城市发展方向、空间布局、交通组织、基础设施安排，为行政决策提供技术支撑，而政府决策偏重指导思想与发展战略，而我们往往重战略轻策略，一方面由于总体规划人员避重就轻，因为收集到的很多资料关于战略层面已经研究不少，另一方面在于面对繁杂头绪，没有过硬的专业功底，很难梳理清楚。精力错位，导致总体规划的指导思想空泛、战略与策略脱节、理念落实的具体路径缺失。

3.3 纲要深度：全面不透彻

“纲”的意思是事物的关键部分；“纲要”的意思是主题的概要。吕梁市城市总体规划纲要完成过程中，同样犯了全面肤浅的错误，没有针对主要问题提出具体策略，针对交通系统、产业总体规划增加两个专题，同时删减非重点内容后才得以评审。

3.4 政府意志：总体规划意图难落实

总体规划由地方政府组织编制，地方领导对城市总体规划缺乏深入了解，或出于地方政府的短期利益，对总体规划布局、总体规划策略横加干预，导致最终成果与起初的规划理想大相径庭。

4 构建总体规划编制与实施管理整合机制

总体规划只有与政府、市场、社会良好结合，才能真正发挥总体规划的作用。

1)总体规划与政府。政府关注经济发展，总体规划倾向空间控制，这是冲突的根本点。城市总体规划与政府是必须也是可以整合的，整合的落脚点是发展的观念。规划师必须以发展的眼光去研究总体规划，以发展的理念和手段去实践总体规划。这样总体规划与政府就有了一个共同的支点，就会相得益彰。2)总体规划与市场。总体规划理念不适应市场经济的运行机制，总体规划师对市场经济认识不够深入，总体规划滞后与快速发展的城市形成巨大反差。从源头上看，就是总体规划观念和市场经济下的理念没有融合。我们必须有清醒的认识，总体规划在与市场形成业务伙伴的同时，还必须发挥监督作用；总体规划在适应竞争规则的同时，还需主动参与竞争，发挥对市场资源的量的调配作用；总体规划在弹性规划的同时，对强制性的规划内容必须坚持，如公共设施、市政设施、公共绿地等。3)总体规划与社会。长期以来，城市总体规划更注重物质规划，而忽视其社会性，严重影响了城市的合理发展。在物质性规划的背后，有许多社会因素。社会规划是一种社会实践活动，所以城市总体规划必须引入社会性规划。

[1] 张 泉.城市总体规划编制工作的思考[J].城市总体规划,2013(1)：31-32.

[2] 李侃桢.城市总体规划编制与实施管理整合研究[M].北京：中国建筑工业出版社，2006.

[3] 冯 奎.撤县建区背后的博弈[J].凤凰城市,2013(11)：96-97.

[4] 叶 檀.新区是土地城镇化的缩影[J].凤凰城市,2013(9)：54-55.

Multi view of Lvliang city overall planning (2013—2030)

LI Jun-ying

(Shanxi Urban Planning and Design Institute, Taiyuan 030001, China)

According to the development condition of Lvliang, this paper discussed the city’s overall urban planning contents from multi angle, summarized the remove county district construction and new district construction planning, analyzed the deficiencies in overall planning, pointed out that only construction of overall planning and implementation management integration mechanism, could really play the role of overall planning.

overall planning, city, decision

1009-6825(2014)18-0021-02

2014-04-16

李俊英(1976- )，女，工程师

TU984

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