公共政策漏洞初探——以“中国式假离婚”现象为例

禹黄姣，吴倩欣

(广州大学公共管理学院，广东广州510006)

一、问题的提出

近年来，由于征地补偿、房屋限购等政策存在漏洞，不少人通过假离婚的方式来规避政策，以达到避税、获得更多补偿、获取优惠房贷利率等目的。在中国的政策背景下，这样的行为非常具有“中国特色”，因此被戏称为“中国式假离婚”或“政策性离婚”。这样的情况不在少数，有为了补偿而离婚的、有为多分房而离婚的、有为获得更多低保金而离婚的、有为了就业而离婚的、有为了逃避计划生育而离婚的、有为了逃债而离婚的等等，这些都折射出相关政策存在漏洞，其中以征地补偿和房屋限购政策引起的“假离婚”现象尤为严重。

(一)征地补偿政策有漏洞

2001年，重庆为加快城市化进程，开始对北部农村进行征地。按照重庆市政府1999年颁布的55号令《重庆市征地补偿安置办法》，征地安置人员每人可补偿20平方米的房屋。离婚的家庭可以分成两套房屋，多的面积以750元/平方米购买。如果离婚后再婚，配偶是城镇居民且无房屋，还可以240/平方米的价格征购12平方米的房屋。这项政策设计的初衷是好的，照顾了离婚的家庭，连带再婚的情况也作了考虑，十分周到和人性化，但恰恰是这项政策鼓励了“中国式假离婚”。2005年，重庆市人和镇的居民“参透”了政策的“奥妙”：只要离婚就可以有两套房屋，多出来的面积可以以低价购买;再婚后，还可以以更低的价格再购买一套房屋。这年，人和镇离婚率高达98%，上演了一场人间闹剧。很明显，是政策的漏洞让人和镇的居民钻了大空子。这样的例子比比皆是，2004年上海浦东，2007年四川宜宾县等地均有居民为了得到更多补偿而“闪离”。

(二)房屋限购政策有漏洞

为了调控房地产市场，我国2010年的“国十条实施细则”规定一个家庭只能新购买一套商品房。针对该限购令的“上有政策”，“机智”的人们“下有对策”：离婚，把现有房产转给一方，没有房产的另一方购买新房，复婚。2013年“新国五条”的出台再次引爆“中国式假离婚”，原因是实施细则规定房屋转让要按售房差价征收20%个人所得税。但是“你有张良计，我有过墙梯”：如果一个家庭有两套房想卖一套，假离婚后每人名下只有一套，满一定年限后再卖就有可能不用缴纳20%的个人所得税。

由此可见，政策漏洞的存在为人们避税、规避政策、获取利益优惠预留了空间。政策成了婚姻的“第三者”，违背了正常的伦理规范。究其原因归根结底还是政策存在漏洞。

二、导致政策漏洞的原因

(一)政策问题实质不清晰导致政策漏洞

政策问题是公共政策制定的逻辑起点，准确认定政策问题，认识政策问题的本质，是有效解决政策问题的必要前提。通常人们倾向于根据其对问题的界定并采取干预行动或政策所取得的效果，来判断或确认已有的问题界定是否符合实质性问题假说。如果政策干预的效果良好，人们则倾向于确信已经了解了问题的实质。否则，对问题的已有界定会受到质疑。［1］112从这个意义上来说征地补偿政策、房屋限购政策之所以没有取得预期效果反而衍生出“中国式假离婚”这样的新的社会问题是因为没有认清问题的实质。政府未能全面了解民众心理及需求，没有很好地从人民的角度出发制定政策。自古以来，中国人讲求安居乐业，认为有属于自己的房子才有安全感，才能落叶生根，开花结果，不用四处漂泊。即使在房价高涨的今天，房子的重要性也未曾改变。有了房子才有组建家庭的基础。推高房价的不是这些为了日后生计着想而努力的小市民，而是抓准了小市民心理的炒房的富商，通过大批量囤积房产赚取差价对他们来说是轻而易举的事情，20%的个税调控作用太小。政府设置的限购令、增加的个人所得税，除了能限制中、低产阶级外并没有解决问题。正是因为政府没有很好地站在人民的角度看待问题，才导致政策出现漏洞，不仅没有从根本上解决问题，还逼得人民想方设法规避，催生了“中国式假离婚”这样的新的社会问题。

(二)政策议程设置不科学导致政策漏洞

公共政策议程是由一程序构成的过程，指的是社会公共问题进入由政策行动主体构成的政策子系统的范围并成为政府特别关注的、在深思熟虑后下决心要加以解决的公共政策问题的过程。［2］125政策问题只有被提上政策议程才是真正解决问题的开始。当前，政策议程设置主要有三种模式：外部推动模式，内部推动模式和社会动员模式。王绍光将我国政策议程设置模式分为六大类，分别是关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式。尽管种类多样，但是在实际的操作中，我国政策议程设置的主要主导者和创始者还是政府及其部门。社会组织与普通公众在议程设置时不能发挥应有的作用。这样的议程设置模式带有较强的主观性，没有充分动员社会力量，难以得到社会舆论的支持。“中国式假离婚”的出现是因为政府在制定相关政策设置政策议程时，采用的是政府主导的单一的议程设置模式，由此确定的政策问题和政策，必然很难满足多元化的公众的需求，造成政策漏洞在所难免。

(三)政策方案规划不合理导致政策漏洞

政策方案规划是一个研究过程，是集集体智慧于一体，遵循满意原则制定出令人满意的政策方案的过程。而预测是方案规划的前提，也是方案规划过程中一个必不可少的环节。［3］192预测的目的是尽可能多的对未来的变化、方案执行可能出现的结果以及影响等作出预估，以便制定出正确、合理、科学的方案，避免政策漏洞。征地补偿政策、房屋限购政策等之所以出现政策漏洞，很大原因是在政策方案规划阶段没有进行科学的预测，没有能预估到公民为破解政策而想出“假离婚”的对策，降低了政策执行效果，以致造成了较为恶劣的社会影响。

(四)政策决策不民主导致政策漏洞

决策民主化。首先应体现出决策的主体是人民，人民是国家和社会的主人，也是国家和社会重大决策的主人，决策的权力是人民赋予当权者的;其次是决策必须代表和体现人民的意愿和要求，代表人民的根本利益。［4］否则，政策难以执行，即便强制执行也难确保执行的效率和效果，容易造成政策漏洞。“新国五条”出台后，地方政府要赶在规定时间内出台实施细则，没有足够的时间让社会参与讨论，听取社会各界声音，因此新政策出现各种各样的漏洞，为“中国式假离婚”的出现预留了空间。此外，社会环境处于动态变化之中，政府难以完全掌控也难以准确预测。政府做出的决策总是基于“家庭稳定”的推定，完全没有料到当今的人们会为了利益而冲击契约精神、家庭伦理和社会诚信。而且，在通信手段发达的今天，消息不像以往那样闭塞，所谓“高手在民间”，钻政策空子的“招数”可以讨论、共享，这也是政府难以预测和控制的。这就对决策民主化提出了更高的要求，如果一切基于民主的前提，经过充分的研究讨论，广泛收集信息，听取意见，政策漏洞现象是完全可以减少的，也是可以避免的。

三、政策漏洞的不良影响

(一)政策漏洞增加政策成本，浪费国家资源

首先，政策制定以后要实行就必须付出大量的人力、物力、财力，如果政策出现漏洞，那么政策执行达不到预期效果。按照成本效益原则，投入和产出不成正比，则造成资源浪费。其次，政策漏洞一旦出现，那么政策执行难度就会加大，好的政策意图出现设计漏洞，往往使优惠政策给了不该享受政策的个人或单位，如本不能享受贷款优惠的人通过离婚达到了享受优惠的条件，本来只能分得一套房的人通过离婚又复婚等步骤分得四套房。在执行的过程中要对类似情况进行分析处理，加大了工作量和工作难度。像“假离婚”就大量的增加了民政局的工作量，让婚姻登记处人满为患。最后，政策漏洞出现势必要进行弥补，又得耗费一定的资源，相对于一项完善的政策来说，这是一笔预算外开支，增加了政策成本，浪费了国家资源。

(二)政策漏洞有损政府威严，破坏政府形象

如果说社会的发展依赖于有效的社会秩序，那么秩序的维系则依赖于政府的权威。维系秩序需要通过一定的政策、规则。所以公共政策实际上是政府权威的体现。正如戴维·伊斯顿所言，公共政策是“对一个社会进行的权威性价值分配”。［5］123政策漏洞直接说明政府的权威性的分配出现问题，不得不让人对政府权威产生质疑，直接损害政府形象。或者从另一个层面上来说，“政府存在的理论基础，决定其权威施用的合法范围，以及人们服从与忠诚政府的幅度，就取决于其能否满足人民的需要。”［6］满足最广大人民群众的需要是政策制定的初衷。而政策漏洞必然会妨碍大多数人利益的实现，一旦大多数人利益得不到实现，他们首先想到的不是政策执行上出现什么问题，而是怀疑政策本身的正确性，进而对政府能力产生质疑和不信任。因此，无论从哪个层面上来讲，政策漏洞都会有损政府威严，破坏政府形象。

(三)政策漏洞催生不良社会风气，加剧社会不公

变通，一直是许多人所推崇的做事方法。他们认为变通是有智慧的表现。所以，当政策出台之后，他们想到的不是如何执行如何配合，而是习惯性的思考如何规避，如何变通，如何绕而行之。政策完善尚且想法设法寻漏洞，更何况本身政策有漏洞呢，这显然为部分人“钻空子”预留了空间，提供了机会，也助长了这种不良的社会风气。公共政策本应该把社会导向有规制的状态，引导人们有序地生活，因此政策本身应该有道德的根基。而有漏洞的政策，却会“引导”人们形成歪曲的价值取向，“诱使”人们去钻政策空子。政策本是人们必须遵循的权威性规则，是为维护社会平等与公平。利用政策漏洞，则会破坏这种平等与公平，加剧社会不公。像“中国式假离婚”就是政策漏洞引发的群体性造假。庄严而神圣的婚姻被当做换取利益的工具，冲击契约精神、家庭伦理和社会诚信，这是道德的滑坡，社会诚信的失守。

(四)政策漏洞难保个人权利，影响群众积极性

政策漏洞被少部分人利用，损害的是大多数人的利益。即便是对那些利用政策漏洞的人来说，也可能“自食恶果”。例如“中国式假离婚”，如果出现双方协议假离婚后办理离婚手续，获得财产所有权的一方不承认是假离婚也拒绝复婚，那么净身出户的一方是得不到保障的。在“中国式假离婚”兴起的这些年，这样的事情层出不穷，有本来想离婚的人借此机会顺利离婚，有想独占财产的人借此机会卷走所有财产。两人中总有一方占了便宜，而另外一方以为占了国家的便宜，结果赔了夫人又折兵，而且因为法律的空白不能保障自己的权利，自此引发的“次生灾害”还有无家可归的问题、孩子的抚养问题、老人的赡养问题等等。政策漏洞无意间成了夫妻间互相欺骗的工具，成了瓦解家庭的催化剂，催生了更多的社会问题。一项政策如果不能保障人民群众的利益，其执行困难不说，直接后果则是影响群众参与公共事务管理的积极性。这与我党还政于民的执政理念是相违背的。

四、杜绝政策漏洞的措施

(一)完善政策制定

1．充分调查研究，挖掘政策问题的实质。毛主席说：没有调查就没有发言权。在制定政策前，要进行充分的调查研究，挖掘政策问题的本质，不能根据表面现象匆忙做出决策。房价过高就出台政策限制房价，有人炒房就出台政策限制购房数量，这只是头痛医头脚痛医脚，没能从根本上进行房价调控。因此，要减少政策漏洞就要充分开展公共政策调查，掌握制定政策所需的各方面知识及信息。

2．动员社会力量，丰富政策议程设置模式。要完善政府主导的单一的议程设置模式，充分动员社会组织和普通公众积极参与政策议程设置。创造机会，疏通渠道，为社会组织和普通公众参与政策议程提供良好的政策环境，只有这样才能充分倾听最广大人民群众的心声，如此确定的政策问题，制定的政策方案才能赢得社会舆论的支持，才能满足多元化的公众的需求，防止政策漏洞。

3．及时调整，有效修补，确保政策方案科学化。由于受政策环境变化、人们的认识深化、政策偏差和政策副作用等影响，公共政策的制定存在着许多不可控制的因素和变量。尽管进行了科学决策，也很难完全避免政策漏洞的产生，所以在政策决策前要先进行科学预测，将可能发生的情况扼杀于摇篮之中。而在政策执行之后要进行再决策，根据信息反馈对现行政策方案进行补充或修正。只有这样及时调整，有效修补，才能确保政策方案的科学化，才能有效杜绝政策漏洞。

4．广泛收集意见，夯实政策制定的民意基础。每项公共政策都涉及到不同群体的利益，只有政府参与政策的决策与制定很难做到站在各方角度综合考虑各方利益。像房屋限购令，政府只考虑了炒房人想赚取差价的心理，却没有考虑一般人为了日后生活有保障想买第二、第三套房的心理。因此，政策的出台应当广泛听取政策利益相关人的意见，“拓宽获取渠道，完善已有渠道，强化信息管理，增强信息交流的力度”［7］，避免出现重大政策漏洞，这样在执行政策时才不会有那么大的阻力，也不会有机会让人想方设法规避政策。

(二)健全法律法规

“假离婚”现象除了折射出本身政策存在问题外，最重要的一点是《婚姻法》没有把好关，能“闪离”再“闪婚”那是《婚姻法》在“调控”。所以完善《婚姻法》是解决这些问题的重要举措。严格婚姻登记审查制度，加强对婚姻双方关系的了解调查，严格以感情完全破裂作为离婚的必要条件。完善事后追溯制度，一旦发现是“假离婚”，则认为离婚无效。此外，从经济角度看，假离婚只要很低廉的成本，就能获得很大的利益。而通过假离婚达到规避政策、获得额外利益的行为目前在法律上还没有定性，不能确定是合理避税还是逃税，因此人们甘愿冒着风险假离婚。所以要增加《刑法》对“假离婚”等利用政策漏洞行为的认定和惩罚，明确惩罚制度，提高钻政策空子的成本与风险，那么人们就可能会三思而后行，不敢轻易突破法律底线。

(三)加强信息反馈

首先，加大对利用政策漏洞，规避政策等非法行为的曝光力度，利用新闻媒体、电视、报纸、广播等多种形式宣传，呼吁公众理性，倡导自觉遵守政策法规，防止“钻空子假离婚”等不良社会风气盛行。其次，加强对处罚“钻政策空子等不正当行为”的宣传力度，让公众充分意识到这是一种非法行为，不能报以侥幸心理，游走在法律边缘。对利用政策漏洞谋取不正当利益的行为不仅要进行道德上的谴责而且要进行法律惩罚。再次，完善信访、举报等相关工作，利用各种渠道搜集信息，在广泛征集群众对于政策反馈意见的同时，更要积极掌握是否出现为规避政策的不正当行为，针对此种行为坚决实行发现一例惩处一例。

“中国式假离婚”折射出的政策漏洞对社会影响深远，漏洞的存在为“上有政策，下有对策”预留了空间，严重影响执政效率和执政效果，更损害了社会秩序和社会公平。因此，必须坚决做到决策科学化、民主化、法制化，让切实可行的公共政策把社会引向规制有序的状态，实现社会公平。

［1］ 赵德余．公共政策：共同体、工具与过程［M］．上海：上海人民出版社，2011．

［2］ 严强．公共政策学［M］．北京：社会科学文献出版社，2008．

［3］ 陈振明．公共政策分析［M］．北京：中国人民大学出版社，2003．

［4］ 刘雪明，刘东文．“政府决策科学民主化机制”研讨会综述［J］．中国行政管理，2006(6)．

［5］ 戴维·伊斯顿．政治体系——政治学状况研究［M］．北京：商务印书馆，1993．

［6］ C．Bay，Need，Wants and Political Legitimacy，Canadian Journal of Political Science，Vol．1，No．3，Sept．，1968．

［7］ 刘雪明．公共政策有效转移的促进策略［J］．行政论坛，2011(2)．