济南市政府投资水利项目进度控制初探

孔德军

（济南市水利局，山东济南 250099）

济南市政府投资水利项目进度控制初探

孔德军

（济南市水利局，山东济南 250099）

以济南市为例，总结了政府投资水利项目进度控制的特点，分析了目前济南市政府投资水利项目进度控制的现状及其原因，并提出了相应的对策。

济南市；政府投资；水利项目；进度控制

1　政府投资水利项目进度控制的特点

1.1宜早不宜晚

所有建设项目都希望能早日建成，早日发挥效益，政府投资水利项目在这一点上尤为突出。政府投资水利项目大多是公益性项目，与民生息息相关，关系广大群众的切身利益，促使项目早日发挥效益是各级水利部门义不容辞的责任，也是各级水利部门践行民生水利的最好着力点。

1.2进度控制目标经常变化

由于水利项目一般“带水作业”，如何“与水和平共处”关系着水利项目的进度，也考验着项目管理者的能力。大多水利项目所在地水文情况变化较大，同时天气条件变化也较大，所以进度控制目标会经常变化。

1.3影响因素多，进度控制复杂

水利项目的气象、水文、地形、地质条件较为复杂，而进度控制受上述因素影响较大，因此进度控制的手段和措施也较复杂。

1.4水利部门的进度控制责任重

[10] 席强敏、李国平：《超大城市规模与空间结构效应研究评述与展望》，《经济地理》2018年第1期，第61-68页。

政府投资水利项目大多是公益性项目，各级水利部门都希望项目早日建成发挥效益，水利部门的进度控制责任较重。上级水利部门对下级水利部门的考核主要是通过进度完成情况来进行，市级水利部门本身并不负责大多数项目的具体实施，但同时又面对省水利厅的进展调度要求，协调管理的责任较重。

2　水利项目进度控制现状及原因

目前，我国水利项目建设进度普遍滞后。以济南市河道治理项目为例，济南市多条河道治理项目进展均位于全省较低位次，无论是项目完成投资还是验收条数，均不理想，这与省会城市的要求相差甚远。省水利厅2014-08-31公布的全省“13国家规划”河道治理工程验收情况表，济南市在全省与潍坊、烟台并列第十。其中济南市“13国家规划”需12月底完成验收项目个数为7个，而当前仅完成1个。分析原因主要如下：

2.1管理人员项目管理知识缺乏

大多水利项目的项目法人及其管理机构均系临时组建，人员素质参差不齐，很多人并不懂得项目管理，缺乏工程建设知识，项目管理水平较低。由于项目法人及其管理团队都是临时组建，项目管理人员经常变动，这也不利于项目管理知识的积累。

2.2县区水利部门与市水利局存在反向博弈

县区项目法人多是从自身利益出发，较少顾及全市整体利益，因而有时可能与市局存在反向博弈。如在落实县区配套资金方面，部分县区存在“假配套”现象，只是表面上做出配套承诺，实际资金并不到位。有些县区为了单位小集体利益或领导个人利益，甚至搞“钓鱼工程”，只想得到上级资金，对项目建设尤其进度控制情况缺少责任心。

2.3市局进度控制手段较少

在当前项目组织模式与建设模式下，市局对县区的控制和制约手段较少，市局在项目目标控制中处于被动地位，仅能通过行政命令等手段被动应对。当前法律规范下，市水利工程质量监督站对进度控制没有控制手段，也没有处罚依据。

2.4项目法人缺乏进度控制的动力

济南市水利项目虽然都成立了项目法人，但存在着人员不到位、职责不清晰等问题，项目法人一般由领导兼任，并不参与项目的实际管理，项目法人的各项责任难以真正落实，缺乏积极控制项目进度的动力和机制。政府投资水利项目由政府投资并承担风险，使用者只受益无风险，导致所有者与使用者的责任与利益分离。

2.5拆迁难度大妨碍进度

政府投资水利项目都是公益性项目，与民生息息相关，很多项目都是政府主导，未征求老百姓的意见，导致老百姓阻挠拆迁，甚至发生上访、暴力冲突等事件，进而影响项目进度。另一方面，当前大多数项目拆迁都是依靠地方政府来推动的，离开了县区参与的拆迁困难较大，但县区水利部门的不作为使拆迁工作困难重重。

3　建议对策

3.1政府投资水利项目实行代建制

代建制是指政府或政府授权单位通过招标等方式，选择社会专业化项目管理单位，负责政府投资项目的投资管理和建设实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。具体操作方式有两种，一是由投资人与代建单位以及具体项目实施单位分别签订合同；二是由投资人和代建单位签订委托——代理合同，代建单位再与其他实施单位签订合同。这一措施能够补充项目法人及其团队项目管理知识的不足，但还应完善对代建制的立法工作，研究代建制在济南市的具体实施，以规范和完善这一制度。

3.2加强市局对县区控制的措施

一是建立上级资金拨付可变制度。根据县区水利项目的进度控制目标能否实现，采取灵活的上级资金拨付制度。也可根据项目进度控制情况对县区进行奖罚的方式实现对县区的激励。二是从立法上对质量监督站对大型水利公益性项目进度控制进行授权，可以对逾期完不成建设任务而又没有合适理由的项目进行处罚。三是成立项目法人多重制。借鉴公司治理中母公司对子公司的控制，在市级层面上成立项目法人公司，在县区层面上成立二级法人公司。

3.3提高项目法人的进度控制水平

当前大多数项目法人来自水利工程专业，工程知识丰富，但管理知识缺乏，迫切需要加强对管理知识的学习，因此应该多组织项目法人及其团队的培训。当前对项目法人的培训较多，但对普通项目管理者的培训较少，亟待加强。

3.4落实以进度目标为导向的项目管理

一是实行动态管理。项目进行中内外的干扰事件多，可变因素和不确定因素多，项目变更频繁，这就要求进度控制必须是动态的，必须按照情况及时、全面地调整。二是加强重要节点（形象进度）的控制，探讨重要节点控制的技术方法。在应用网络计划技术等进度控制工具时，应当首先确保形象进度目标的实现。三是在合同管理中，应督促项目法人采取对承包商进度控制进行奖惩的合同措施。四是采用对进度控制有利的项目组织模式，如施工平行发包、CM模式等，避免采用施工总承包等不利于进度控制的模式。

3.5创新项目管理新模式，强化政府监督

政府投资水利项目是公益性项目，关系到老百姓的切身利益，老百姓对于项目有着自己的关切，在项目建设过程中通过项目公示征求意见、举行听证会、参与式管理等民主管理项目新模式，让老百姓满意项目内容，才能有利于拆迁，有利于项目进度控制。同时，还应加强政府监督，完善水利建筑市场。

（责任编辑崔春梅）

F426.91

B

1009-6159（2014）-11-0022-02

孔德军（1975—），男，工程师