基于“两型社会”建设的资源环境体制创新研究

刘晓玲

（中共湘潭市委党校 经济教研部，湖南 湘潭 411100）

2007年党的十七大之后，中央批准武汉城市圈和长株潭城市群为“资源节约型、环境友好型社会”（简称“两型社会”）综合配套改革试验区。党的十八届三中全会决定深化资源节约利用、生态环境保护的机制体制，又提出了要发挥经济体制改革的牵引作用。这就要求我们深刻领会经济体制改革在“两型社会”建设中的关键性作用。

一、有效建设“两型社会”的经济学原理

环境与自然资源经济学认为，资源环境问题是因个体和集体目标的不同而产生的。[1]导致个人和集体目标不一致的因素包括外部性、设计不当的产权制度以及公共政策的不完备性等。当这些情形发生时，资源环境就无法实现有效和最优的配置。因此，调整个体的激励因素，使其与集体的目标相一致，这是建设“两型社会”必须面对的重大课题。

（一）外部性内部化能矫正价格机制失灵

当某个行为人的福利不仅取决于其自身的行为，而且取决于其他行为人控制下的行为时，就产生了外部性问题。经济学将外部性描述为社会成本与私人成本的背离。商品的成本可分为私人成本和社会成本，单纯依靠市场机制确定产品价格只能反映边际私人成本而不能反映边际社会成本。[2]当二者不一致时，社会便付出了本该由私人承担的成本，[3]使得不同的经济主体都试图通过“搭便车”来实现自己的利润最大化，从而给社会其他成员带来“外部性”。

资源环境具有很强的公共物品属性，与外部性密切相关。外部性导致的资源价格机制失灵将会造成三种局面：一是造成污染的产品价格太低，以至于污染量太大；二是只要成本是外部性的，市场就不会引入激励机制寻求降低单位产出污染水平的途径；三是由于向环境排放污染的成本之低，以至于没有任何动力对污染物进行循环再利用。

资源环境价格形成的最大问题是如何将这种外部性内部化。以庇古、科斯和奥斯特罗姆为代表的经济学家分别从政府、市场和社会三个角度提供了内部化的方法。庇古强调政府调控，运用税收和补贴手段使外部性内部化；科斯则强调市场机制，运用产权界定和产权交易手段使之内部化；奥斯特罗姆则提出通过自主组织治理公共事务使之内部化。从各国消除资源环境外部性的实践来看，往往都是采取收费、征税、罚款、补贴以及环境能效标志、政府绿色采购、排污权交易、绿色环保组织等多种方式的混合和搭配。

（二）激励相容约束能提高公有产权效率

生产者和消费者如何利用资源，使其成为环境资产，取决于支配资源利用的产权性质。经济学中，产权是指一整套定义所有者使用这些资源的权利、特权以及限制的约定。国际上通行的产权方式大致可以分为私人产权、国家产权（政府拥有并控制财产）、共有产权（一组特定的所有者联合拥有和管理财产）以及无主产权（没有人拥有和管理财产），后三者可以统称为公有产权。一般而言，私有产权比公有产权更有效率，但这并不意味着公有产权就一定是低效的制度安排。[4]公有产权的效率依赖于一系列的制度安排，在不同的制度条件下公有产权的效率是不同的。

资源环境的公共物品特征决定了多数资源环境需设定为公有产权。对社会来说，国家或者集体是一个产权代理机构。因此，在资源环境的管理、开发、利用中存在着多层委托代理关系。强制性的公共产权的存在导致了资源环境从人人皆有变成了人人皆无，[5]从而引发了委托失灵和代理失灵，致使产生“公地悲剧”现象。

激励相容约束是使代理人利益正好与委托人价值最大化的目标相吻合的一系列制度安排。委托人需要做的是设计一种体制，将委托人与代理人的利益进行有效“捆绑”，以激励代理人采取最有利于委托人的行为，从而委托人利益最大化的实现能够通过代理人的效用最大化行为来实现，即实现激励相容。

（三）社会治理创新能弥补公共政策的不完备性

市场过程并不是产生资源环境配置无效率的唯一来源，公共政策的不完备性或是特殊利益集团的寻租行为也会引发资源环境问题。为了纠正市场失灵，政府通过制定和实施公共政策来实现公共利益的最大化。公共政策与一般政策的最大区别体现在“公共”二字上。[6]但现实中，公共政策在制定和执行中会或多或少地偏离社会利益最大化的目标，特殊利益集团的寻租行为会导致公共政策的不完备性。根据公共选择理论，政府在对经济和社会的干预和调节时也是“理性的经济人”，利益集团采取政治行为的目的同样是自己的福利最大化，而非公共利益最大化，最终不可避免地导致政府失灵和公共政策失效，造成社会资源浪费和社会福利损失。

社会治理创新是通过重新反思政府与市场、政府与社会的关系，发挥多元治理主体的作用，使公共利益最大化的社会管理过程。社会治理创新的重心是由政府权力本位开始转向公民权利本位。在资源短缺和环境破坏使经济活动和人类生存的基本条件受到威胁的情况下，越来越多的人能够将自身利益与代际利益兼顾起来。[2]

二、制约“两型社会”建设的资源环境体制障碍

从2007年设立“两型社会”试验区到2010年十七届五中全会强调坚持把建设“两型社会”作为加快转变经济发展方式的重要着力点，从2012年十八大提出坚持“资源节约和环境保护”的基本国策到2013年十八届三中全会提出健全 “资源节约和环境保护”的机制体制，我国关于促进“两型社会”建设的经济体制改革力度不断加大。但是，从总体上看，“两型社会”建设的经济体制还未健全，存在着诸多体制性障碍，主要表现在以下几个方面：

（一）资源环境价格机制缺失造成了市场效率损失

实践证明，市场是配置资源最有效的方式，其核心内容是价格机制，通过价格变化对市场供求实现自动调节。但是，我国尚未形成市场化的资源价格形成机制，主要表现在三个方面：

一是政府为主的资源定价方式导致市场机制被扭曲。虽然我国绝大多数商品和服务的价格由市场决定，但是仍有一些自然资源实行政府定价或政府指导价，市场定价机制受到很大的限制。如水、电、煤气、热力等由政府定价，天然气和成品油的出厂价格实行政府指导价。此外，政府还可以干预电、煤和土地的价格。这种定价机制难以及时、灵敏地反映资源稀缺程度和市场供求关系的变化。由于市场机制没能在资源定价过程中发挥决定性作用，致使资源价格与市场变化脱钩，不能反映资源的真实价格。

二是资源环境价格构成缺项导致价格实现不完全。我国现行资源环境价格只反映了资源生产或开发成本，而没有反映出代际成本和外部成本。首先，资源环境价格没有包含代际补偿成本。代际成本是指为了实现资源环境数量和质量在各代人之间的公平分配而付出的代价。其次，资源环境价格没有包含资源的开发利用所造成的生态破坏和环境污染成本。由此可见，现行的资源环境价格构成缺项导致资源环境价格偏低。这在一定程度上支持了资源密集型产品的需求和生产。

三是象征性的资源环境补偿费用导致机会成本增加。政府可以通过各种手段来弥补资源环境价格的构成缺项，比如征收资源环境税费。当税费与污染的生产成本之和大于不污染的生产成本时，企业自然会选择不污染的生产方式。但是，目前我国企业支付的排污治理费明显低于实际的污染治理费用，更不用说污染对环境的损害补偿，结果是即使加上税费后的生产成本也远低于不污染的生产成本，导致资源的机会成本急剧增加而无人支付，资源环境被严重破坏。

因此，我国的资源环境价格既不能充分反映资源的稀缺程度和市场供求关系，也不能反映代际补偿和环境补偿等外部成本，从而增加了市场净效率损失。

（二）资源环境产权软约束损害了所有者权益

虽然我国资源环境的产权制度有所改进，但是至今资源环境的产权仍然是公共所有、国家管理的模式。这就决定了作为公有产权的资源环境在管理、开发、利用中存在委托—代理关系。全体社会民众是资源环境的最终所有者和初始委托人，各级政府是环境资源的实际经营者和最终代理人。各级政府既是资源环境的经营者又是所有者的全权代表，资源环境公有产权的全民所有演变为政府所有，所有者和经营者之间的制衡关系无从建立，资源环境的所有者缺位直接导致了一系列问题。

首先，弱化了社会公众对资源环境使用权的监管和约束力度。公有产权的共享性导致产权所有者主体的“虚位”，即表面上人人占有公有产权，实际上没有人对公有产权负责。由于较高的交易成本和“搭便车”的存在，将分散的社会公众组织起来非常困难，因而社会公众也就没有多少动力去监督资源环境的开发和利用，进而致使资源环境的使用权屡屡被随意滥用、乱用甚至错用，资源因此遭到掠夺式的过度开发和浪费性使用。

其次，社会公众丧失了资源环境公有产权的剩余索取权。正是由于监管约束失效，各级政府很少或没有受到公众委托人的制约，其作为代理人的目标很可能偏离委托人。各级政府会利用自己的信息优势，努力追求自身利益最大化。在这种情形下，各级政府的目标是“政绩”，而非社会福利最大化，不能满足委托人实现剩余索取权的要求，因此社会公众的所有者权益得不到充分的保障。

最后，衍生了低价转让使用权等寻租、创租、卖租行为。上述激励与约束不相容的环境非常容易衍生低价转让使用权等寻租、创租、卖租等行为。由于我国资源环境价格机制缺失，因此资源环境使用权的市场价格也就无从发现，政府转让开采使用权的标准也就失去了客观的依据。一些企业利用官商勾结、利益输送等方式获得地方政府低价转让资源的开采使用权，从而攫取了巨大的租金收益。

（三）资源环境利益分配失衡加剧了“公地悲剧”

在资源环境开发与利用过程中，涉及中央政府、地方政府、企业和公众四方主体的利益。我国现行的资源环境利益分配机制是沿用传统的 “谁开发、谁所有、谁受益”模式。这种分配方式明显地向中央政府和企业两方倾斜，而忽视了地方政府和社会公众的利益。

一方面，“谁所有，谁受益”使得资源环境开发利用的经济收益直接上缴国家，地方政府得到的收益较少。比如在淮河、太湖等江河湖海的治理上，虽然国家投入巨资，但进展甚微、成效有限，甚至继续恶化。究其原因，就是各地方政府之间在利益分配上的横向竞争。利益分配的严重冲突促使地方政府竞相采取外部不经济的方式来谋取地方利益，结果导致“公地悲剧”。[7]

另一方面，“谁开发，谁受益”使得资源环境开采经营获取的收益归企业所有，社会公众得到的利益较少。与“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”不同，“谁开发，谁受益”只强调了企业的收益，而忽略了资源短缺、环境污染等外部成本与损失，结果是损失由社会公众共同承担，收益归企业，环境资源收益与责任严重不对称。于是，作为受益方的企业必然千方百计外部化企业成本，竭泽而渔式地开采利用资源环境。

因此，利益分配的失衡导致各方都抱有“及时捞一把”的心态，出现了资源环境由于过度使用而枯竭的状况，加剧了“公地悲剧”现象。

三、有效建设“两型社会”的资源环境体制构建

党的十八届三中全会的主基调是市场经济，让市场在资源的配置中起决定性作用，同时发挥经济体制改革在全面深化改革中的牵引作用。这就要求我们在生态文明建设和“两型社会”建设中引入市场机制，利用市场化手段来协调利益关系。与此同时，由于资源环境的外部性与公共性，我们还必须充分发挥政府宏观调控的优势，积极调动一切可以调动的社会资源。

（一）健全市场化的资源环境价格定价机制

能否让市场在配置自然资源中发挥决定性作用的关键是定价。因此，我们要通过不断改革进一步建立资源环境市场化机制，并形成科学的管理体制，努力完善全面反映市场供求关系、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益的资源环境价格形成机制。

一是把资源环境的定价权还给市场。因为市场化的资源稀缺的配置本身就符合“两型社会”的要求。通过市场反映自然资源的稀缺程度，从而理顺市场的供求关系，最终形成自由竞争中的资源价格。无论是“资源节约型”社会，还是“环境友好型”社会，本质上都是效率选择问题，实践已经证明市场机制在这方面是最有效的。

二是填补资源环境的价格构成缺项。虽然市场可以自发确定大部分资源环境的价格，但是市场价格并没有包含资源环境价格的全部构成。因此，要调整市场价格以反映社会成本，政府必须辅之以必要的宏观调控。所谓市场化的定价机制，并不是完全否定和排除政府干预，而是在市场形成价格的基础上，适时、适度地对资源市场价格进行调整。填补资源环境的价格构成缺项必需完善生态补偿机制和代际补偿机制，建立一整套能够反映资源勘探开发、生态补偿、枯竭后退出等完全成本的制度体系，并将这些成本反映到资源性产品的价格中。

三是调整现行的资源环境税费体制。逐步将资源环境补偿税费的计征范围扩展到占用各种自然生态空间。同时，适当提高资源环境补偿费费率标准，建立与资源利用水平挂钩的浮动费率制度；将资源税由从量计征改为从价计征，改变目前资源税定量征收、资源税与资源产品市场脱钩的局面，使资源税能够正确反映资源市场价格的变化，推动“两型社会”建设试验区环保税开征试点工作。

（二）建立资产化的资源环境容量审计制度

市场机制的核心是定价，而定价的前提则是明晰产权。由于资源环境的所有权只能是公有产权，因此必须设计一套委托人与代理人目标相一致的责任与风险共担、激励与约束相容的机制。只有将社会公众和各级政府的目标调整一致，才能有效解决政府因其他工作目标凌驾于“两型”目标之上等诸多政府失效问题。

一是加快完善资源环境资产化管理体系。建立明晰的资源环境产权制度和对资源环境的价值进行评估核算，改变资源环境产权软约束的制度安排，引入民营企业、外资企业等社会资源参与资源环境使用权的经营和竞争。这就相当于引入了市场化的代理竞争机制，可以产生实质性的“两型社会”效益，有利于建立充分市场竞争和有偿获得自然环境资源使用权的产权制度安排。

二是建立资源环境资产价值核算体系。构建一套有效的资源环境资产价值评价指标体系，将有助于衡量“两型社会”建设的质量和效益。这套指标体系既要包括资源环境的存量指标，又要包括对存量测定精度要求的指标，还要包括存量质量效益的指标等，具体包括环境资源的总量耗减、环境资源的质量恶化、资源环境恢复（质与量）的成本支出、环境改善（质与量）的福利增加等指标，或者分资源损耗、环境污染、生态破坏三块核算。这与“两型社会”的本质是完全一致的。

三是探索对领导干部实行资源环境资产离任审计。编制资源资产负债表和对领导干部实行资源资产离任审计首次写入了党的文件，这就使各级政府以及各级政府官员在追求经济发展的同时，也承担起保护资源和环境的责任。这将彻底改变多年来资源环境被视为“无价”资源而被过度利用的局面。因为各级政府及官员都面临离任审计的压力，为了更有效解决这些压力，各级政府都会形成自我规范的倾向，从而迫使政府及官员对社会公众的环保需求做出快速而有效的反应。

（三）完善公平化的资源环境利益分配机制

分配问题是一个社会成本与收益的比较问题，从宏观上说就是一个社会经济制度与体制的选择问题。如果没有资源环境利益分配公平化的制度保证，每个人、每个地区甚至每个国家就会竞相利用公共性的资源环境来攫取个体利益，[7]由此导致资源的浪费和环境的破坏。因此，要完善现行的资源环境利益分配机制，建立公平化程度很高的社会分配制度，从根本上解决资源环境开发利用上收益的个人性与成本的社会性之间的矛盾。

一是缩小地区间收益分配差距。“两型社会”建设依赖于经济发展水平的提高和收入分配差距的缩小。因为在经济发展水平较低时，资源环境往往供给相对丰裕，所以以丰裕的资源环境来换取稀缺的经济财富是有利可图的理性行为。但是，随着经济发展水平的提高，经济财富从相对稀缺变为相对丰裕，而资源环境存量则相反。这时，以牺牲资源环境来换取经济增长得不偿失，反而减缓经济增长来换取资源环境的改善变得有利可图。这一经济规则可以解释为什么我国东部沿海地区正在投入巨资保护与改善环境，而中西部地区则还在“以环境换发展”。由此可见，同一资源环境的价值对不同发展水平的国家、同一国家不同经济发展程度的地区、同一地区不同富裕程度的人们是不同的。所以，为了取得“两型社会”建设的明显成效，就必须缩小地区间收入分配差距，加大对现行收入分配制度的改革力度，不断缩小各方面的差距。

二是提高收益分配的公平程度。在现行的资源环境收益分配机制中，社会公众的实际收益与承担责任越来越不对称。要从根本上解决社会收益（成本）与个人收益（成本）之间的矛盾，必须实现收入分配的高度公平化。因为收入分配公平程度越高，微观个体从公共性资源环境利用中得到的实际好处就越少，这样人们破坏资源环境的动力就越小，从而有利于节约资源、保护环境。

[1]汤姆·蒂滕伯格.环境与自然资源经济学[M].金志农，译.北京：中国人民大学出版社，2011.82.

[2]伍世安.论循环经济条件下的资源环境价格形成[J].财贸经济，2010，（1）：101-108.

[3]蒋京议.资源节约型社会的制度安排——节约社会成本的政治学思考[J].国家行政学院学报，2007，（4）：14-18.

[4]黄万华，刘渝.环境资源产权有效性的制度分析[J].商业研究，2013，（11）：41-44.

[5]白永秀，李伟.改革开放以来的资源环境管理体制改革：历程梳理与后续期盼[J].改革，2008，（9）:26-37.

[6]陈国权，付旋.公共政策的非公共化:寻租的影响[J].中国行政管理，2003，（1）：49-54.

[7]杨文进.经济学视角中的“两型社会”建设[J].中国地质大学学报（社会科学版），2009，（4）：1-8.