社区警务对公安人力资源管理的影响及其应对

付凯

（中国人民公安大学，北京100038）

社区警务对公安人力资源管理的影响及其应对

付凯

（中国人民公安大学，北京100038）

社区警务是一种有别于传统观念的警务模式，其基本特征是以社区为主导。社区警务有利于创造和谐的警民关系，提高公众对警察的信任感和支持度，但当前在推行社区警务模式的过程中也存在一些不容忽视的问题，如社区警务工作定位不准、职责不明，加剧了公安人力资源的紧张，导致社区民警的社会地位认同感降低、缺乏工作热情等等。推进社区警务，要注意提高社区民警的认同感和积极性，以问题解决型警务减轻民警的工作负担，以多中心复合治理改善当前警力不足的问题。

社区警务；警务模式；公安人力资源

正处于社会转型期的我国，社会生活的方方面面都发生了显著的变化。这些深刻的变革对我国公安工作带来了新的内容和新的影响，其中警务模式的变革就是一个重要的方面。在警务工作中，警务模式的变革势必会对公安人力资源管理带来巨大的影响。本文分析了我国正在推行的社区警务模式对公安人力资源管理带来的深刻变化，并就公安人力资源管理部门如何应对提出了一些建议。

一、警务模式与其变革

不同的社会时期，警务工作的侧重点各有不同，也就需要不同的警务模式。同样，警务模式的不断发展变革，也会促进各时期警务工作的深入开展。从世界警务模式改革的历史与发展趋势上看，学界普遍认同的警务模式发展阶段主要有警察职业化阶段、警察专业化阶段、警察现代化阶段、社区警务这四个发展阶段，有关学者就此称之为“四次警务革命”。此四阶段是警务改革发展的大致历程，而当前正深刻影响我国警务发展的即是社区警务模式。

社区警务是一种有别于传统警务观念的警务方式，在社区警务模式中，以社区为基本单位，以社区为主导是其区别于其他警务模式的最基本的特征。究其发展历程，社区警务最早在美国兴起，当时主要是针对警察现代化后期出现的一些严重问题，即单纯增加警力带来的一些消极后果以及警察数量与犯罪同步增长的现象。到了20世纪70年代末，西欧许多国家纷纷采用这种警务模式，社区警务作为一次警务改革浪潮就此发展开来。社区警务的理念非常直观，认为社会环境及其大众是产生违法犯罪行为的根源，防范、打击和抑制违法犯罪行为的主体和工作重心当然应该是社会大众，警察的作用只是组织领导社会公众。“社区警务的改革是以对传统警察科学理论的反思与突破为先导，以全社会的力量打击与预防犯罪为重点，形成主动提前式的警务模式与警务风格。”[1]由此，社区警务工作的目标转变成为广大社会公众的满意度和安全感。社区警务是西方警务改革的主要趋势，同时也是我国当前警务改革的重要方向。近年来，许多地方公安机关提倡社区警务化的工作方式，正是体现了这一新型警务模式的发展趋势。

二、社区警务模式对公安人力资源管理的影响

作为一种由下至上的警务工作模式，社区警务模式的提出和深入开展取得的积极成效有目共睹：社区民警与广大民众之间建立起和谐、轻快的鱼水关系，使得广大民众对公安机关和人民警察的信任感和支持度大大提高，而广大民众的大力支持和帮助又成为警察工作的深厚基础和强大动力。但我们也要清醒地看到，在社区警务模式变革中也存在一些问题，尤其是对当前公安人力资源管理带来较为严重的影响。

（一）社区警务工作内容不清、定位不准导致民警负担加重

一方面，警察急民众之所急、为民众之所需的指导思想和具体行动对建立良好的警民关系起到了促进作用；另一方面，它也大大增加了警察的工作量，“有困难找民警”这句耳熟能详的话反而成为了一种负担。在社区警务模式下，民警们终日被社区里公众的电话呼来唤去，处理各种事务，其中有一些违法犯罪行为，也有一些突发性的紧急事件，但更多的却是民众日常生活中所遇到的琐事。随着社区警务工作的深入开展，民众的各种需求源源不断，已经大大超出了警察所能承受的程度。社区民警在社区警务工作中的地位并非是组织领导的主体地位，而是处于穷于应付的被动地位。

（二）社区民警的地位认同感低，缺乏社区警务工作热情

在同行们的眼中，社区民警经常被戏称为“业余警察”、“保安警察”，很多警察都看不上社区工作，认为这些社区琐事并不是真正的警察职业工作。一些社区民警自己也看不起自己的职业，并将这种消极低沉的情绪带到自己的工作中。他们不屑于与社区民众交往，也不去主动争取民众的信任，工作中态度冷硬横，办事信息不公开不透明，告知不全面不具体，仅仅以完成上级既定的量化指标为目的，工作消极被动。

（三）社区警务工作凸显了警察人力资源的不足

一方面，公安机关内部警力配置不合理，很多地区存在“大机关、小基层”的问题，大多本应充实到基层一线的警力集中在机关部门。另一方面，警察人力资源绝对数量不足的状况由来已久，而社区警务工作又势必需要将更多的民警投入到基层社区中去，这必然使得当前警力不足的状况更趋严重。“根据2006年公安部颁发的《关于实施社区和农村警务战略的决定》，100万人口以上的大型城市，一般每175户配备一名社区民警。”[2]但是从当前的警力资源配备看，我国绝大部分地区达不到这个标准。可以预见，这两方面的问题如果没有实质性的改善，我国社区警务中警力不足的局面还将长期存在。

（四）社区警务与公安人力资源绩效管理之间存在矛盾

随着新公共管理改革的逐步推行，社会公众对于“廉洁政府”、“阳光政府”、“高效政府”的呼声越来越高，人们越来越关注政府部门的投入与产出问题。为适应公众的要求，公安机关展开了警务工作量化考评。量化考评、绩效考评的初衷本来无可厚非，有利于社区民警素质提升和警务工作的规范化开展。但是，当前公安机关施行的量化考评标准在一定程度上脱离实际，与社区警务工作之间存在很大矛盾，成为阻碍社区警务良性发展的重要原因。社区工作的性质与特点，决定了社区警务工作不能以简单的指标量化来考评，而应探索更加符合社区警务工作特点的新的绩效管理制度来规范和激励社区民警的工作。

三、社区警务下公安人力资源管理的应对之策

（一）以问题解决型警务减轻社区民警的工作压力和负担

在当前的社区警务模式下，警察将大部分精力投入到满足社区民众的各种需求中去，全心全意为民众解决各种求助问题，而基本上没有考虑这些问题背后的原因以及是否具有更加积极的解决办法。因此，警察长期处于一种相对被动接受的状态。问题解决型警务工作改革正是针对这种弊端而设计的一种新型警务工作方法。它要求警察不仅要去解决社区问题，更要善于运用分析的方法，善于区分社区警务活动与非警务活动，从社区民众各种琐碎的需求中寻找相对共性的东西，以及解决问题的普遍方法。在分析的基础上，警察应当针对不同情况，制定具有全局性和战略性的应对方案。这样，既可以提高警察的工作效率，切实解决广大民众的的问题，又有助于维护警察与民众之间的良好关系，减轻社区民警的工作负担，从而达到效率和效果的双赢。

（二）提高社区民警的认同感和积极性，从优待警

社区民警认同感低、待遇差的现状必须得到切实改变。社区警务是一项十分繁琐且难于管理的工作，如何调动社区民警的积极性和工作热情，是一个系统问题，需要多方面协同解决。提高社区民警的福利待遇和工作地位，是调动基层民警工作积极性的一个有效途径。只有随着社区民警的待遇和社会认同感的提升，基层社区民警才会有更大的热情和动力投入到社区中去，社区民警的工作才会在社区更加扎实深入地开展。

（三）以多中心复合治理改善当前警力不足问题

诚然，增加警察队伍编制，强调警力下沉一定程度上的确可以缓解警力不足的问题，但是警力不足的问题，不能单纯依靠增加编制扩充警力来解决，因为这里面牵涉到纳税人与公务员的比例均衡问题。作为公共部门之一的公安机关，不能一味地依靠增加警察队伍的编制来增加纳税人的负担，公安人力资源不足的困境可通过构建警务工作多中心复合治理的模式得到解决。[3]警务工作多中心复合治理模式的构建，意在打破社会治安这一公共服务由公安机关一家提供的传统，倡导社会私人部门进入生产和提供领域。“在社会治安领域引入多元化的生产主体，将部分治安公共物品的生产向社会私人部门开放，形成竞争机制，营造出一个良性竞争的局面。可见，多中心复合治理既可以提高公共物品供给的效率，又能满足不同社会层次的公共安全需要。”[4]当前一些治安领域的学者们着重强调的“第三方警务”即是如此。

警务工作多中心复合治理在具体操作上，可以将一些非警务活动交由公安机关以外的其他多元主体，如保安公司、治保会、群防群治组织。在我国的一些经济相对发达地区，多中心复合治理的萌芽已经出现，“一些保安业已经开始以商业运作的方式为公众提供安全服务，开始承担起大型活动安保、押运、保镖、巡逻咨询、调查、评估等任务。这在增强社会治安防控的同时又节省了警力资源。”[3]

（四）改进社区警务中的绩效评估模式，实现对社区警务工作的有效管理和监督

在社区警务工作中，当前需要做的是尽快改进旧有的指标量化绩效评估模式。开展社区警务绩效评估，首先应构建一个合理的评估指标体系。这一指标体系需遵循“一致性、可测性、可比性、代表性和公众导向性等原则，应从人民群众的真正认同度、参与度、满意度为基本指标体系来评估社区警务工作的绩效”。[5]

真实有效的绩效评估，不仅可以激励社区民警全身心地投入到警务工作中去，全心全意为社区广大居民提供警务服务，还可以了解到当前社区警务的具体实施情况，从而发现社区警务工作中存在的问题，为提高社区警务绩效提供依据，从而真正赢得群众的满意，促进社会和谐。

四、结语

综上所述，现阶段我国警务改革和发展之路，既为我国公安人力资源管理的改革和发展提供了新机遇，又提出了前所未有的新挑战。这更加突出了公安机关公共服务职能的作用，而其中公安人力资源管理的改善，是社区警务工作模式选择发展的必然结果。

[1]张子荣.我国警务模式选择与实现路径探讨[J].中国行政管理,2 009(3).

[2]王毅宏,孙晓东.公安人力资源管理概论[M]北京:中国人民公安大学出版社,2007.

[3]刘兴华.社区警务教程[M]．北京:中国人民公安大学出版社,200 9.

[4]胡建刚.中西警务模式演进过程之比较[J].河北公安警察职业学院学报,2004(1).

[5]杨建和,张光.公安管理学[M].北京:中国人民公安大学出版社,2 005.

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1673―2391(2014)08―0019―03

2014-03-14责任编校：边草