对深化行政执法体制改革的思考

李琳

（四川大学法学院，四川成都610207）

对深化行政执法体制改革的思考

李琳

（四川大学法学院，四川成都610207）

行政执法是现代国家进行管理的主要方式，行政执法体制既是行政体制的重要组成部分，更是行政管理和法律实施的关键环节。当前我国的行政执法体制存在行政机关人员冗杂、行政程序立法滞后、行刑衔接不顺畅等诸多问题。对此，可从改革行政人员任职机制、加强行政程序立法和完善行刑衔接机制等方面着手，努力提高依法行政的能力和效率，不断健全和完善我国行政执法体制。

行政执法；执法问题；行刑衔接；改革措施

党的十八届三中全会把“深化行政执法体制改革”作为建设法治中国的一项重要任务，提出了目标要求，作出了具体部署。①党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确发出了“推进法治中国建设”的号召，深刻指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”因此，对我国行政执法体制改革进行深入剖析，有助于找出其中的顽疾，提出完善的措施，对提高我国行政执法的公信力和维护宪法法律权威具有重大的理论和现实意义。

一、我国行政执法现状分析

我国的行政体制建立于近代。随着社会和经济的发展，在行政执法中出现执法主体多、执法权限交叉重叠、执法效率低等问题，严重影响了行政执法的效力。行政机关面对新出现的执法冲突缺乏有效的应对措施，实践中出现冲击政府机关的局面，在社会上产生了消极影响。此外，法院的处境愈加尴尬，那些本应进入司法程序的相关案件，因法院慑于政府或者其他社会组织的施压而不予立案。这对我国的司法公信力产生了负面影响，反映出行政执法体制存在的问题，需要我们进行改革。

二、我国行政执法体制的问题

（一）行政执法主体分工不清

第一，行政机关人员冗杂。我国《公务员法》第16条②《公务员法》第16条规定：公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下设置。、第17条③《公务员法》第17条规定：综合管理类的领导职务根据宪法、有关法律、职务层次和机构规格设置确定。综合管理类的非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。综合管理类以外其他职位类别公务员的职务序列，根据本法由国家另行规定。中对公务员和综合管理类的职务作出了具体规定。从综合管理类来看，这类公务员的领导职务、权力等级从上到下共有10个层次。根据中国新闻网消息，到2012年底，公务员总数达到708.9万人，和2008年的659.7万人相比，增长49.2万人，增速达2.7%。[1]我国繁杂的公务员职务设置，导致行政机构臃肿，出现人浮于事的现象。经媒体报道的广州佛山市高明区政府，在发出的人事任命通知中，出现一个正局长十四个副局长的情况。领导人员多，工作互相推诿，行政效率低。

第二，多个部门重复授权。立法主体的多元化、部门立法的广泛授权，导致一个行政行为涉及到许多行政法律、法规甚至部门规章。有权制定部门规章的机关为了追求自己部门的利益最大化，对自己部门的执法权限在不违背宪法等基本法的前提下，不断地恣意扩大，出现各执法单位重复处罚的现象。例如，在2013年11月14日，一辆拉石料的大货车因涉嫌超载，在河南永城市沱滨路被运政和路政部门重复罚款。当事女车主再三求情未果，在罚款现场服农药自杀。[2]两个部门之间存在执法权限的重叠，为了私利，严重影响了行政执法的效率和公信力，对行政机关树立为人民服务的社会形象造成了消极的影响。

（二）行政执法程序立法不完善

第一，在我国，行政程序立法起步晚。通过对我国目前行政程序方面的法律法规进行梳理，发现我国相关行政法律法规在说明理由、听证制度、回避原则、案卷排他原则等方面都有所规定。但从总体上看，以上诸多规定大多散见于独立的某一方面的法律文件中，缺乏一个统一性的法律文件来对所有行政行为中的程序问题进行规定。这种分散的文件形式，极易造成各个部门法之间法律衔接不紧密，出现法律漏洞或者法条冲突的现象。

第二，行政程序法对一些程序仅作了名词性的规定，但具体实施细节并未作详细规定。例如，2006年1月1日起实施的《广西壮族自治区规范性文件制定程序规定》[3]，在第12条①《广西壮族自治区规范性文件制定程序规定》第12条规定：起草单位起草对本地区、本行业有重大影响或者直接涉及公民、法人和其他组织重要权利义务的规范性文件，应当向社会公布，征求社会各界的意见。中对“产生重大影响”的程度、造成后果的界定标准、该“重大影响”的界定主体、界定程序都没有后续规定，仅仅在法条中进行了字面的表达，对在实践中如何进行具体操作未提一字。在第13条②《广西壮族自治区规范性文件制定程序规定》第13条规定：起草的规范性文件内容有重大分歧意见的，起草单位应当进行协商；协商不成的，报请制定机关决定。中规定的“重大分歧意见”与我们生活中的“普通分歧意见”有何差别，二者的分界线应如何确定，由谁来界定等相关问题都没有进一步予以明确。这种行为使得很多制度设计初衷虽好，但最终也只能流于形式，成为滥用行政权力的工具。

（三）行刑衔接路径不顺畅

行政执法和刑事司法双轨并行，是我国行政执法的一个特征。但是，行刑衔接机制并未达到理想的法律效果。具体来说，二者的分立导致执法部门之间工作协调性差，人为地造成法律漏洞。比如在环境污染事件中，污染程度轻的，基本由行政执法机关受理；污染程度严重，构成犯罪的，则需要移送检察机关立案起诉。正是在案件移送环节，行政机关和刑事司法机关没有建立良好的链接平台和移送案件监督机制。法律对行政执法机关和刑事司法机关的受案范围只作了概括性的规定，对二者受案范围的交叉点仅作了模糊的界定。另外，有权机关也没有设定对案件移送程序进行强有力监督的部门，加大了行政执法过程中行政机关的自由裁量权和执法任意性。

三、行政执法体制的改革建议

（一）改革行政执法公务员的任职机制

我国的公务员任职机制主要是通过考试进入公务员系统的，有升职加薪、工资福利等方面的待遇。随着社会分工越来越详细，社会对公务员的要求也越来越高。目前我国对公务员的类型没有具体规定。2010年2月12日，《深圳市行政机关执法公务员管理办法（试行）》对现行公务员制度进行了创新。和《公务员法》相比，减少至7个行政层级。执法公务员的职务低，严格规定职位的数量，提高了行政执法效率。同时，细化了公务员的职能分工，使之符合社会发展。

值得注意的是，目前深圳市改革方案实施的时间只有4年，至于是否具有在全国其他地区推广的可行性，还需要进一步考察。其他地区行政机关应当借鉴深圳市的经验，因地制宜采取相关措施，提高行政机关工作人员的危机意识和责任感。

（二）加强行政执法程序立法

世界上大多数国家的法律体系中都有行政程序法。例如，葡萄牙行政程序法典用专章规定了行政机关的具体内容，包括行政机关的类型、权限、授权范围及权限冲突等问题；在西班牙的公共行政机关及共同的行政程序法中，用两章内容规定了公共行政机关及其相互之间的关系和公共行政机关的部门。[4]

应松年教授表示，“中国的行政程序立法先从不同类型行政行为的立法开始，再由地方先制定统一的行政程序法，从分散到统一，从地方到中央。”[5]在我国中央统一的行政程序法规悬而未定的情况下，很多省已开始自行制定行政程序法规，因地制宜，制定适合本地区的行政程序法规。典型的有广西和福建两省，在颁布的行政执法相关法律规范中，大部分都是关于行政执法过程中的程序规定。这些地方性立法工作的积极推进和大胆尝试的精神，值得在各地推广。

（三）完善行刑衔接机制

为了使行刑衔接机制更充分地发挥其作用，我们应该进行创新，加快建设法治政府的步伐。完善行刑衔接机制，主要从以下几个方面入手：第一，完善行刑衔接机制中的法律对接问题。主要是将检察院同行政执法部门的法律体系进行对接。把分散在这些部门的执法法规进行集中整合，予以立法确认，从源头上避免“依法打架”和“无法可依”的现象。第二，出台相应案件移送规范，规定详细具体的移送程序、案件类型、移送主体等内容，使案件移送更具可操作性和可实现性。第三，加强行刑衔接机制中的司法监督，主要是检察机关的工作，比如在检察机关中建立相应的部门，主要负责对移送的案件进行审查。对行政执法机关遇到社会阻力大的案件，可充分发挥自身力量协助案件顺利进行。

[1]公务员局：2012年底全国公务员总数为708.9万人[EB/OL].htt p://www.chinanews.com/edu/2013/06-27/4977003.shtml,2013-02-16.

[2]女司机不堪重罚服毒执法者称你死跟我无关[EB/OL].http://v. ifeng.com/news/society/201312/011441c8-6e07-46f9-b49f-53 97b866b724.shtml?ptag=vsogou,2013-12-16.

[3]广西壮族自治区规范性文件制定程序规定[EB/OL].http://www. law-lib.com/law/law_view.asp?id=307210,2013-02-16.

[4]徐继敏.中国行政法发展：现状、瓶颈与思路[J].重庆行政,2007 (1).

[5]张璇,吴明华.时代呼唤行政程序立法——专访著名法学家应松年[J].决策,2010(6).

D912.1

A

1673―2391(2014)10―0087―02

2014-04-21 责任编校：江流