高等教育入学机会与宪法平等——以高考分省命题为视角

李竹筠

（华东政法大学，上海 200042）

高等教育入学机会与宪法平等
——以高考分省命题为视角

李竹筠

（华东政法大学，上海 200042）

近年来，随着高考命题权的下放，各省市逐步开始自主命题，这一高考“多元化改革”表面上消解了高校录取标准不平等的现象，实则以一种更隐蔽的手段加剧了教育地方保护主义。分省命题制度违背了《宪法》第33条规定的平等原则和第46条保障的公民受教育权，使得高等教育入学机会不平等现象愈演愈烈。

分省命题；入学机会；教育公平；宪法原则

一、引言

1982年《中华人民共和国宪法》第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。结合这两条，不难看出我国公民享有平等接受教育的权利，包括平等地接受高等教育的权利。《经济、社会和文化权利国际公约》第13条第二款也指出：“高等教育应根据成绩，以一切适当方法，对一切人平等开放。”可见，平等地享有高等教育入学机会，接受高等教育已经成为全世界的共识。

然而，自新中国成立以来，尤其是改革开放恢复高考以后，在地区分配录取名额的制度下，我国高等教育已经成为了地方保护主义的重灾区。北京、上海等教育资源发达地区的高校在招录过程中，给予本地考生最低的标准，却提供最多的名额，对山东、河南等考生大省以及江苏、浙江等高分省份设置了较少的录取名额以及较高的录取标准。2001年以来，全国各省开始实行自主命题，各省高考成绩因试卷内容以及分值的不同而丧失了可比性。表面上，“倾斜的分数线”消失了，但实际上，分省命题只是以一种隐蔽的手段掩盖了各省市高等教育入学机会不平等的问题。统一高考标准的丧失，意味着教育地方保护主义将进一步加剧，各省录取名额的划分将更加随意，教育资源的分配将更加不平等。分省命题不仅不可能改变大学招生地方化的事实，而且更恶化了招生地域歧视的性质[1]。笔者试图以高考分省命题为视角对高等教育入学机会地区不平等的状况进行宪法性分析。

二、我国高考命题方式的历史沿革

命题是高考的首要环节，不仅决定考试的质量，而且与考试公平、试卷安全乃至考试“话语”权密切相关[2]。纵观新中国成立以来的高考命题变革历程，“统一命题”和“分散命题”是贯穿其中的主旋律，“统一命题”包括全国统一命题、部分省份统一命题，“分散命题”包括分省、分区、分校等命题方式。高考命题方式经历了“统分交替”到近年来命题权逐步下放的过程。

新中国成立初期，为实现战后教育的平稳过渡，基本维持民国后期的分区①、分校等多种命题方式举行高等教育入学考试。1952年，建立全国统一高考制度，通过全国统一命题的方式选拔考生。至1958年，试行分省命题，该方式仅实行了一年，1959年又采取全国统一命题。直至1966年，“文革十年”中断高考。1977年恢复高考，因准备不足，只能采取分省命题。1978年，恢复全国统一命题。1985年，教育部决定上海首先开始高考改革试点，上海高考单独命题[3]。从2001年起，北京市开始实行自主命题。2004年，自主命题的省份增加到11个。“到2006年，全国（除港澳台）实行分省命题的省份已达16个，涉及的考生占全国考生的65%左右”[4]。至2013年，我国高考分省命题的省份未再增加。

可以说，自新中国成立以来，我国高考命题方式的发展史是一部“统分史”，2004年以前，高考以全国统一命题为主导，由于政治、文化等影响，在个别时间段内采取过分省命题的方式；2004年，高考命题方式改革，命题权下放，至今，全国高考“统一考试，分省命题”的制度已逐步形成。

三、分省命题的理由分析

2006年4月《教育部关于印发〈普通高等学校招生全国统一考试分省命题工作暂行管理办法〉的通知》（以下简称《通知》）中明确说明“高考分省命题是在全国统考的框架内，由教育部授权，由有关省、自治区、直辖市教育行政部门，根据《普通高等学校招生全国统一考试大纲》（以下简称《考试大纲》）自行组织命题工作，《考试大纲》由教育部考试中心负责制订”。《通知》第3条提出“三个有助于”和“一个有利于”原则，即：“分省命题工作按照有助于高等学校选拔人才、有助于中等学校素质教育和有助于扩大高校办学自主权的原则实施，同时，要有利于考试的科学公正、安全高效与准确规范”[5]。

据此，实行分省命题的理由主要有以下几点：第一，缩小了试题泄露的影响范围，分省命题即使试题泄露，其影响范围也只局限于一省，不会扩大至全国；第二，有利于减少因地域差异造成的考试偏向，各省可以根据本省的特色针对性出题；第三，有利于各省之间相互学习，评比竞争，推动素质教育的进程。然而这些看似正当的理由，却是经不起推敲和验证的。

（一）泄题风险增大

一方面，分省命题，试题泄露只会影响到某一省份，不会波及全国；另一方面，由于本省范围的狭隘，命题人员的增加，省内命题人员和教师互动频繁，在一定程度上增加了本省泄题的风险。就全国来说，考试安全风险虽然分散了，但是试题泄密的可能性却增大了。

其实，无论是全国统一命题还是分省自主命题，都存在试题泄密的风险，只有提高安全保密意识，做好稳妥的保密措施，完善考试应急处理机制，才能够降低泄题的可能性。

（二）地方适应性

自分省命题实行以来，越来越多的省市将本地的“地方特色”融入到命题中，如2005年湖北语文卷第24题：“湖北省旅游局即将组团赴香港宣传湖北。请结合湖北人文、地理特点，为该团拟写一则推介湖北旅游资源的广告词。内容中应包含三峡、武当山和黄鹤楼”；2006年北京语文卷作文题“北京的符号”等。分省命题确实可以针对本地的文化、经济、地理等特色命题，更贴近考生的生活实际，但是正如一些专家所质疑的那样，局限于地方特色的考题对于完善考生知识结构来说究竟有多少优越性，甚至于这种地方化倾向对于培养其国家的大局意识和统一的民族精神是有害无益的[6]。

再者，能够体现“地方特色”的科目和题型很局限，除了语文、地理、历史卷的个别题目能体现一些“地方特色”外，英语、数理化等科目完全体现不了任何“地方特色”。更何况没有证据表明“地方特色”类题目对于考察考生的能力和知识结构有任何的必要性。

（三）质量不可比、应试教育依旧

有利于各省市之间相互借鉴，推动素质教育是分省命题制度的政策出发点之一，但是事实表明，分省命题实行十多年以来，由于试卷质量的不统一，成绩不具有可比性，横向比较缺乏客观标准，各省市之间不存在互相借鉴，应试教育依然大行其道。

有人提出，各地教学计划和内容不统一，教材不同，不适合进行统一考试，但在笔者看来，这种说法本身是逻辑颠倒的。并非教材不同而需要进行自主命题，而是为了让自主命题看起来更合理才导致了教学计划和内容的不统一，这种论点实际上是一种循环论证。

事实上，分省命题在试卷质量上远远低于全国统一命题，由于人力、物力、财力等限制，各省自主命题在错误率和难度波动上都存在着很大问题。高考命题质量的高低直接关系到选拔人才的科学性，还会影响高校招生的公平性，一旦有误，会使高考“公平至上”的理念和权威性受到损害。

四、分省命题的违宪性分析

我国《宪法》第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，在这里，首先，“法律”不局限于全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，还包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方性规章以及其他规范性文件。这其中当然包括教育部印发的《普通高等学校招生全国统一考试分省命题工作暂行管理办法》等有关高等教育招生录取政策的通知。其次，“平等”指的是机会平等或机会均等，它指的是：每个人作为抽象的人是平等的，为此，不关如何，都应该获得平等机会[6]。结合宪法第46条：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，不难得出，我国公民享有平等的受教育权。高考作为社会选拔人才的重要机制,是社会教育机会和教育资源分配的重要依据，高等教育入学机会的公平是教育公平在高等教育领域内的基本要求。国家应该为每个公民提供平等的选择接受高等教育的机会，为每一个有能力接受更好的高等教育的公民提供必要的条件，不能因为其地域、经济等因素失去获得良好教育的机会。良好教育的重要性正如卢梭在《论人类不平等的起源和基础》中指出的：“教育不仅使有教养的人和没教养的人之间存在差别，而且即使在有教养的人之间也因文化水平的高低不同而存在差别”[7]。是否能够拥有平等的高等教育入学的机会会影响考生的一生，而高考命题方式本身就是对考生权利产生直接、巨大影响的公权力行为，必须符合宪法平等原则。

分省命题看似消解了“倾斜的分数线”问题，但实质上只是以一种隐蔽的手段，使得各省市间的录取分数线不再具有可比性，从而掩盖入学机会不平等的现象。

高考分省命题导致招生考试失去了全国统一标准，各省市之间的录取不再具有可比性。同样的分数线并不代表录取标准的平等，不同的分数线也不能说明录取标准的不平等。比如，2001年北京大学在北京的文理科录取分数线比江苏低40分左右，2012年北大在北京的录取分数线却要比江苏的高200多分，原因在于2001年，两地采用全国统一卷，高考总分均为750分；2012年，两地均自主命题，不但考试内容不一，连分值都相差甚远，北京高考总分750分，江苏高考总分480分，在分值上就相差270分，试问录取标准如何衡量？平等性如何体现？

五、高等教育入学机会平等化的宪法要求

宪法底线要求一个高校必须在原则上以统一标准平等对待全国各地的考生[8]。高考分省命题使宪法平等原则失去了实施基础，以教育“多元化”的借口加剧了高校招生的不平等。换言之，高考制度多元化改革必须在宪法和法律设定的框架内进行，必须符合《宪法》第33条规定的平等原则和第46条保障的公民的受教育权。改革高考分省命题制度是宪法平等原则的必然要求。

从世界范围来看，在美国，虽然实行地方分权制，但是却有相对统一的考试，即由ETS（Education Testing Service）机构实施的 SAT（Scholastic Assessment Test） 考试和 ACT（American College Testing）机构实施的ACT测验，这两种考试成绩也成为美国入学选拔最重要的依据之一[9]。在英国，作为高校录取考生的主要衡量标准之一的A-level（?Advanced Level?）考核，也是实行全国统一命题，并不存在地域歧视等问题。除此之外，俄罗斯、日本、韩国等国都是采取全国统一命题作为高校入学考试的方式。

在我国，目前的研究生入学考试虽然采取全国统一命题和各校“自主命题”结合的方式，但是在考试内容上对各地考生是一致的，无论考生来自哪里，都是考同一张卷子，不存在高考招生中的地域歧视现象。当然，考虑到考生人数以及考试成本等问题，高考不能照搬研究生入学考试的模式，但是高考只要平等地对待各地的考生，不触动宪法平等原则的底线，在命题方式上，可以借鉴研究生入学考试。

当然，平等并非否定一切例外，宪法的平等原则反对的是不合理的差别，即没有合理依据或超出合理程度的差别，如我国高校招生以地区为标准分省命题、配额录取，这就是没有合理依据的差别对待，是不合理的差别。平等原则并不反对“合理差别”。何谓“合理差别”？它指的是具有合理依据以及在合理程度范围内的差别。宪法一方面规定了公民在法律面前一律平等，另一方面基于社会现实中特殊社会群体由于自身特点所导致的享受权利履行义务的限制，对其进行特殊保护。具体到高等教育入学机会方面，就是指对于新疆、西藏等中西部教育条件比较落后的省份的考生，他们长期没有受到平等的受教育机会，在“起跑线”上就处于劣势，突然让他们在高考中与东南沿海教育比较发达的省份的考生“一争高下”，实行统一标准录取，显然是不公平的。这个时候，就要采取一定的“纠偏行动”①纠偏行动：通过某些对少数族群给予一般人所没有的政策性优惠，积极与主动地纠正他们在历史上所承受的歧视和偏向。，对中西部等教育资源相对落后省市的考试采取积极补偿行动。例如，高校招录过程中对于这些省份的考生适当降分录取，或者可以优惠选择就读个别院校和个别专业等。

综上，高考分省命题不过是使高等教育入学机会不平等合法化的借口而已。无论将来高考制度如何改革，基本要求是在考试过程中，除了对少数特殊群体予以优惠政策外，对于其他来自不同省份的考生采取统一的考核录取标准，以此来保证各地考生高等教育入学机会的平等。统一试卷承载的国家意志承认了每一个考生的平等考试权，考生通过答题思考的行动承认了国家考试的权威性，国家—个体（公民）的宪法的宪法原理就体现在这些细微而静止的制度实践上[10]。

［1］张千帆.走向更为公平的大学招生制度——中国问题与世界经验［J］.浙江学刊，2010，（1）.

［2］张亚群.分省命题的利与弊［N］.光明日报，2013-06-19

［3］杨学为.高考文献（下）［M］.北京：高等教育出版社，2003: 218.

［4］教育部考试中心.高考分省命题适合国情［EB/OL］.［2006 -09-30］.http://edu.sina.com.cn/exam/2006-09-28/1536 55739.html.

［5］教育部.普通高等学校招生全国统一考试分省命题工作暂行管理办法［EB/OL］.［2006-04-19］.http://govinfo.nlc. gov.cn/gtfz/zfgb/jyb/200610/201010/t20101012_457188. html?classid=423.

［6］林来梵.宪法学讲义［M］.北京：法律出版社，2011:272.

［7］［法］卢梭.论人类不平等的起源和基础［M］.高煜，译.南宁：广西师范大学出版社，2002:102.

［8］张千帆.权利平等与地方差异［M］.北京：中国民主法制出版社，2011:225.

［9］覃红霞.高考招生考试法治研究［M］.湖北：华中师范大学出版社，2007:50.

［10］汪习根.教育公平的法律保护研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2012:117.

［责任编辑：李 莹］

Entrance Opportunity of Higher Education and the Constitutional Equality——From the perspective of provincial proposition

LI Zhu-yun

In recent years，along with the college entrance examination proposition right decentralization，various provinces and cities gradually began to independent proposition，the college entrance examination“reform”on the surface of digestion of college admission standard inequality，but in a subtler means increased local protection education.The points province proposition system violates the thirty-third constitution:principle of equality and the forty-sixth:the citizen’s right of education.The higher education opportunity inequality phenomenon becomes more and more serious.

provincial proposition；entrance opportunity；education equity；constitutional principle

DF02

：A

：1008-7966（2014）03-0012-03

2014-03-01

李竹筠（1990-），女，江苏金坛人，2012级行政法学专业硕士研究生。

①分区：新中国成立初期，东北、华北、西北、华东、中南、西南六大区域高校联合命题组织考试。