社会主义协商民主的一个好实例好范本
——解读辜胜阻来汉专题协商调研“城中村”改造一案

2014-04-06 01:28范前锋

湖北省社会主义学院学报 2014年1期

范前锋

(武汉市社会主义学院，湖北武汉 430015)

中共十八大报告的一个亮点，是首次确立了“社会主义协商民主制度”这一概念，把协商民主提到更加突出的位置，从一种民主形式上升到一种制度形式，从而成为国家政治制度层面上的重要构件，这无疑地具有里程碑意义。这次党代会报告还对如何“健全社会主义协商民主制度”作出整体规划和全面布局，是中国共产党在社会主义民主政治的实践创新、制度创新和理论创新上的最新成果。

报告提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题考察调研、广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极开展基层民主协商。”

报告提出要通过“党派团体渠道”，“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题考察调研、广泛协商”，还提到了四种民主协商的主要形式和平台，而本文案例则直击肯綮，直接涉及到其中所提的两种形式，即“专题协商”和“对口协商”。“专题”当然是指“城中村”改造工作(城镇化问题之特殊一种)这一特定问题，“对口”指的是民建中央对口民建的地方组织及其会员(广义地对口地方统战系统)。这次考察走访、调研协商活动深入到基层，了解了实情，“看到了真东西”，也应划属报告中提到的基层民主协商范围(已基层到村一级行政建制)，“上接天线、下接地气，又攒人气。本案例确是社会主义协商民主的一个好实例、好范本。

【案例梗概】 2013年武汉的仲春时节，处处生机盎然。4月25日至26日，民建中央副主席、全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员辜胜阻赴武汉市武昌区沙湖村，就“城中村”改造这一人民群众最关心最直接最现实的利益问题作实地考察、走访调研，并在两天时间里，频密地召集了三次协商座谈会，分别与中共武汉市委、市政府、市政协、市委统战部领导，湖北省、武汉市地方民建组织的负责人，有关专家学者、参与拆迁改造项目的房地产企业负责人(民建会员)及拆迁还建户群众代表，进行了广泛交流和深入探讨，大家面对面交流，零距离沟通，实打实协商，听取意见，广集民智，协商议政，谘政建言，收得了很好的效果，取得了一些“结论性”的理论成果和共识，充分体现了社会主义协商民主的多元性、平等性和包容性。这次辜胜阻赴汉实地考察调研及协商座谈活动，可以说是十八大提出的“专题协商”和“对口协商”这两种民主协商形式的一次具体鲜活的协商实践，为“专题协商”和“对口协商” 这两种民主协商形式提供了一个很好的范本。

辜胜阻是从武汉走出去的正部级学者型政府官员，他出生于1956年，他的祖籍地是武汉市黄陂区王家河镇。他曾先后担任过武汉市、湖北省的党外副市长、副省长及武汉市、湖北省的民建地方组织的主要负责人。他至今仍与武汉有着工作上、组织上的联系，一直没有中断过。他仍兼任着武汉大学教授、博士生导师和武汉大学战略管理研究院院长，每年都要回几次武汉老家授课或作报告。他是全国城镇化研究领域的权威学者和知名经济学家，影响着中央决策。“城中村”改造是新型城镇化的重要形式之一，是一种典型的城镇化过程，也成为他研究领域内的专长。

下面结合社会主义协商民主的本质属性和特征，按照其内涵和外延要求，对本案例作出自己的分析、解读和进一步的理论阐释。

一、解读这次民主协商的主体，即有些什么人来协商，谁主导、谁组织、谁参与这场协商

很明显，这次民主协商活动的主体包括了中共地方党政领导、民主党派中央和地方组织负责人、人大代表、政协委员、有关专业机构和有关高校的专家学者、民营经济组织负责人(开发商、民主党派成员)及村长(村委会主任、村级经济组织负责人)、党外群众代表(拆迁还建户)等。具体到个人，则有：先后陪同这次调研考察并参加协商座谈活动的，有民建中央调研部综合处处长胡柏林，有中共武汉市委副书记、市长唐良智，中共武汉市委常委、常务副市长贾耀斌，中共武汉市委常委、市委统战部部长张学忙，武汉市政协副主席、省民建副主委、市民建主委、武汉东湖新技术开发区管委会主任张文彤，民建湖北省委会副主委、武汉市东西湖区副区长韩民春，中共武汉市委统战部副巡视员马哲智，有民建武汉市委会副主委李海波、刘传江、方洁、李茵，武汉市人大代表、民建会员、中森投资集团有限公司董事局主席郑钜蕴，武汉市政协委员、市民建常委、武汉正华建筑设计有限公司总经理徐丽芳，武汉市民建常委、武汉中恒新科技产业集团有限公司董事长李中秋，武汉市政协委员、市政府金融办副主任、市民建副主委方洁(在协商座谈中以金融投资专家身份，从专业角度发言)，湖北省人大代表、中南财经政法大学经济学院院长、教授卢现祥，武汉大学法学院教授、博士生导师秦前红，中南财经政法大学法学院副院长、经济法学专家麻昌华教授，武汉市社会科学院城市经济研究所所长、首席研究员王铁，还有武汉市武昌区沙湖村村长(村委会主任)、武汉沙湖经贸有限公司董事长闵荣华，以及安置在国际友谊小区的三户拆迁还建户代表。

这次协商活动的组织者无疑是中共武汉市委(通过市委统战部来实现)。从上述笔者不厌其烦列举的此次协商活动主体(包括参与者)名单来看，真正体现了中共十八大报告所提出的“广泛、多层、制度化”的协商要求，也大体做到了不分党派、地位、职业和阶层的平等、友好协商，都能畅所欲言，把领导意识、学者见识和百姓认识糅合起来，把关注多数人意见和关注少数人意见有机结合了起来，极大地拓宽了社会主义民主的深度和广度。

通过广泛、多层、制度化协商，平等地(包括过程平等、机会平等、“话语权”平等)对话讨论，协调关系，弥合分歧，化解矛盾，汇聚力量，在尊重基本权利的基础上，凭借有效的制度化政治平台和渠道，实现各利益攸关方有序参与公共决策和政治生活，以达到广纳群言、广集民智的目的。概括来说，社会主义协商民主就是要以中共的领导为前提，以平等、友好为要旨，以制度化、程序化为保障，以对话、协商为手段，以达成共识为核心原则，来促进民主决策、科学决策、依法决策，以实现公共利益最大化，从而达到各方多赢目的。

这里还有一个现实问题需引起注意。就是我们经常会碰到，在实际的协商民主政治活动中，往往存在协商主客体不明确问题。个别地方党政领导甚至不认为自己是协商主体，在民主协商中显得相对被动、不够积极主动。另外还有一个极端是，个别地方党政领导由于掌握着充分的权力资源、信息资源和社会资源，在协商民主过程中占有明显优势，因而会有时自觉不自觉地表现出一种高高在上、盛气凌人的架势，不屑于谈协商，或者霸道地主宰协商的全过程和结果，最后导致协商流于形式，沦为作秀。从广义上说，参与协商的各方面人士，包括各党派、各团体、各民族、各阶层、各界别，都应该是社会主义民主协商的主体，单独说哪一方是主体都是片面的，协商各方等量齐观，应是平等的，主客体地位是相互的。

二、解读这次民主协商的平台和场域，即在哪里通过什么渠道开展协商

这次民主协商的平台和场域，无疑地是在有着很多很好多党合作历史底蕴和优良传统的光荣城市——武汉市，尤其是在武汉民建展开的。1993年武汉民建主委李崇淮教授提出全国政协建议案“将基本政治制度写入国家《宪法》”并被采纳，这是中国政治体制改革的一个重要成果，也是民建践行同心思想的一座丰碑。

具体来说，这次协商座谈的会场分别设在了中共武汉市委一号会议厅、武汉市民主党派大楼(新)议事厅及沙湖村党员群众活动中心，而没有设在武汉市政协内。这大概主要是考虑到对口联系和接待问题，因为辜胜阻的身份是全国人大代表，而不是政协委员(其实他曾经是全国政协常委)。

党的十八大明确界定人民政协是“协商民主的重要渠道”。在我国，不管是从协商的主体来看，还是从制度安排、实现方式来看，无疑人民政协作为协商民主的主渠道、主阵地、重要载体和实践形式，都是责无旁贷、当仁不让的。习近平总书记强调：“要深刻认识社会主义协商民主对发展社会主义民主政治的重要意义，把人民政协协商民主纳入社会主义民主政治的总体布局中谋划和推进。”人民政协协商民主不仅是政协的工作，也是党委、政府的工作，要将协商民主纳入党委政府的决策程序，形成协商民主成果办理的约束机制。

当然，人民政协协商民主要与时俱进，体现时代性、把握规律性、富于创造性，在内容形式、方式方法和体制机制上都要不断创新发展。如果说目前对于何谓社会主义协商民主的问题还处在初步探索之中的话，那么对何谓人民政协协商民主的问题才刚刚破题，还需要作大量艰苦的理论实践探索和创新，特别是解决程序化、制度化不足的问题，加快推进协商民主的制度化设计与制度性构建。

三、解读这次民主协商的内容，即协商的主题是什么，协商了哪些“重大问题”或“实际问题”

这次民主协商的内容就是中国城镇化的典型形式，也是关乎中国经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题——“城中村”改造。

美国经济学家、诺贝尔奖得主斯蒂格利茨预言：未来50年，中国的城镇化将是影响世界经济的最大事件。中共十八大开启了新的政治周期，而新经济周期的突破口则在新型城镇化，城镇化是中国最大的发展红利，是中国现代化的必由之路。中国城镇化的大门向农民敞开，农民渴望早日过上和城里人一样的好日子，让“城里的月光把梦照亮”。

武汉的“城中村”改造经验和模式在全国都有影响，为全国出经验(被称为“武汉模式”“武汉经验”)，产生示范效应，多次受到国家住建部的高度肯定。辜胜阻在来汉调研前，已经对“城中村”改造课题有过深入研究，发表过许多精辟见解，有些成为提案议案，上升为国家决策。这一次，辜胜阻在实地考察观光了综合改造后的武昌区沙湖村新貌，了解拆迁改造前后沙湖村村貌的沧桑巨变，走访了还建安置在友谊国际小区的拆迁户后，随即在沙湖村村委会、中共武汉市委和民建武汉市委会的安排下，先后召开了三次协商座谈会。辜胜阻与参加会议的各方面领导、专家学者，以及亲身参与武汉市“城中村”改造拆迁项目的民营企业家(民建会员)们进行了广泛深入的交流、探讨和协商。

邓小平曾说，“共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题、出主意。这样，反映的问题就多，处理起来事情会更全面，对做决策定政策会比较恰当，即使出了问题也容易纠正”。习近平总书记指出，对共产党而言，要容得下尖锐批评；对党外人士而言，要敢于讲真话，敢于讲逆耳之言。这次协商座谈就很好地体现了这些精神实质。

与会各方经过热烈讨论，协商妥协，一致认为：“城中村”改造的直接红利获得者是政府、“城中村”村民、开发商和购房业主四方，是全社会都能受益的多赢利好格局。因为“城中村”改造项目本该由政府投入埋单，但因政府财力所限，需出台鼓励性的优惠政策，吸引借助社会资金来完成。通过旧城改造后，武汉市城市的整体面貌得以较大改观，日新月异，翻天覆地，市政府的形象就随之提升，这是政府的受益；通过“城中村”改造，村民由农民变成了市民，还能成为房东、股民和企业职工；参与拆迁还建的开发商通过把还建安置、产业用地和开发用地整体打包，把“城中村”原址打造成新的大型城市综合体，在后续商业经营和开发中成为另一方受益者；“城中村”扩大了城市的土地供给量，释放和腾退了城市空间，等于间接降低了这个城市的房价，也能使商品房购买者成为附带的、间接的、继发性的该利益链中的一环，从而从中得益。

“城中村”改造，最困难的是拆迁。要先使村民看到可预期的好处和实惠，通过宣传改造后的方案蓝图，让“城中村”村民看到未来的小区是很现代化的大型城市综合体，社区、学校、医院、超市、便民服务中心，花园、停车场、儿童游乐场等设施一应俱全。居住环境改善了，房子升值了，子孙后代有保障了，村民就会动心了，拆迁的难度就小得多了。

还有一个现实问题，就是我国《物权法》(此法是征求全社会意见、人大立法践行协商民主的一个范例)实施后，加强了保护公民私有财产权，但由于没有配套法律法规跟进，现在人民法院一律不受理“城中村”改造中的拆迁案件。拆迁中的扯皮问题由于没有第三方裁判，所以很难解决，社会后遗症很多。在此前还有一个行政裁决，而在新的征收条例出台后，政府退出了，变成了征收人和被征收人的关系，所以这个问题最终还是要回归到法律层面上来。因此，司法必须强力介入“城中村”改造拆迁案。

另外，“城中村”改造，失地农民转变为“村改居”社区的市民后，有的因文化素质不高，专业技能不强，就业很困难，因此游手好闲，在拿到拆迁款后就去挥霍赌博花掉了。因此，如何让“城中村”居民融入城市，如何创新“村改居”社区管理，提升社区居民幸福感，“人的城镇化”问题需要加以认真研究。辜胜阻风趣地说，“不仅要让“城中村”的村民洗脚上楼，还要让他们洗脑进城，真正融入武汉这座城市。”

四、解读这次民主协商的程序性规范，即是遵照哪些规则有序展开协商活动的

这次民主协商是严格遵循中共武汉市委(通过市委统战部)及民建武汉市委会制定的民主协商相关制度规范和程序展开的。从这个意义上来说辜胜阻是“被安排的”。在《中共武汉市委政治协商规程(试行)》、《中共武汉市委关于推进政协协商民主的制度化、规范化和程序化的意见》、《民建武汉市委会对口协商流程》(这些可称为政治学意义上的武汉的“罗伯特议事规则”)等文件中，都明确规定了协商的具体操作程序，如民主协商议题的拟定、协商主体的确定、协商活动的安排(活动准备时限及具体召开时间、地点)、协商活动的进行(内容、形式方面)、协商成果的报送、意见建议的处理反馈(要求及约束)等各个关键环节，用制度形式固定下来，具有一定的“刚性”约束，由过去的“软办法”转变为“硬约束”。

建立健全协商民主的有效机制，提高协商民主的科学化水平，需要进一步完善协商程序。对协商议题由谁提出、什么时间提出、由谁确定、安排协商的程序、通报情况和听取意见的程序、报送协商成果的程序以及在如何对待临时性协商议题问题上，尽量都要做出明确规定，提高民主党派的主动性，充分发挥参政党作用，同时要注意避免任意变更协商计划、协商议题、协商时间等情况发生。

在我国，民主协商的基本流程是党委提出——政协协商——人大通过——政府执行。人民政协、人大、政府三者的关系是，一个在决策前协商，一个在协商后决策，一个在决策后执行。三者在中国共产党的领导下，统一于中国特色社会主义伟大实践。有人认为“人大立法，政协立论，各司其职，相辅相成”，政协只是“议政不行政，献策不决策”，质疑我国现在搞的政协协商民主、加强政协的地位，会不会使政协机关“权力化”，滑向西方的两院制，引起政治混乱。其实，这种担心是多余的。我们回顾历程，就不难发现，在新中国成立之初，就是先有政协后有人大，先有协商民主后有选举民主。在中国这个缺乏民主传统的国度，却奇迹般地在相隔不长时间里同时孕育和生成了这两种民主形式。这两种民主形式互为补充，相得益彰，拓展了社会主义民主的深度和广度。实践表明，这种制度安排是中国人民政治经验和智慧的结晶，是老一辈无产阶级革命家留下来的珍贵政治遗产，是中国共产党领导全国人民对人类政治文明的重大贡献。

我们知道，“协商民主”一词最早是由美国政治学家约瑟夫·毕塞特在上个世纪80年代《协商民主：共和政府的多数原则》一书中提出的，其本意是把协商民主视为对西方自由民主思想的“矫正”或超越，是为了解决选举民主存在的困境，弥补其致命缺陷，并不能标称其就是理论正统。其实，社会主义协商民主植根于中国历史的深厚土壤和社会现实之中，比西方实践早30多年，它发韧于中国共产党和其他党派(包括中国国民党和各民主党派)的合作之中，诞生于新中国创建之初，发展于中国特色社会主义建设进程中。

目前，人民政协协商民主的理论和实践热点是“立法协商”。所谓“立法协商”，即“立法前协商”，就是“人大(政府)在立法之前，由政协对地方性法律法规草案提出修改意见和建议”，让政协民主协商成为人大立法的前置程序，这样做好处很多，有利于民主立法、公开立法、科学立法。从全国范围来看，已有十余个地方在开始积极探索立法协商实践，其中南京市的立法协商起步早、起点高、制度化强。南京市最早起步于2004年，开全国先河，其标志性成果是两个制度性文件：《关于加强南京市地方立法协商工作的意见》、《关于加强南京市政府立法协商工作的意见》(均由南京市政府法制办、市人大法工委和市政协社法委共同制发)。

五、解读这次民主协商的目的性，即协商的质量和成效如何，有什么特别值得称道的建言和立论成果

这次辜胜阻在武汉参加的民主协商活动取得了丰富、显著的成效，与会各方达成了一些基本共识，形成了一批亮眼的理论成果。有些意见和建议还可以上升为全国的议案、提案、建议案或课题研究报告。归纳起来，主要有如下一些精辟观点：

第一，新型城镇化是最大的发展红利和增长引擎，是我国未来经济发展的重要推动力，是撬动内需的最大潜力。“城中村”改造是典型的城镇化过程。武汉“城中村”改造模式及经验在全国有影响。

第二，“城中村”改造是一项集政府、村民、开发商、买房人四方都能获益的多赢利好格局；

第三，“城中村”改造过程中形成的拆迁扯皮案件需要国家和地方制定出台一些配套的法律法规，司法要介入，不能回避；

第四，城镇化是城的城镇化和人的城镇化。城的城镇化容易异化为“房地产化”、“盖大楼”。所以要趋利避害，谨防一刀切、一哄而上搞“大跃进”、“摊大饼”式的新造城运动，造成过度、重复投资，浪费资源；人的城镇化不是村民仅仅有了户籍就成为市民了，“不仅要让‘城中村’的村民洗脚上楼，还要让他们洗脑进城，融入城市。”“造城运动”强调硬件建设，忽视软件建设，特别是忽视人的城镇化，其结果是造成“有城无市”的“空城”、“死城”、“鬼城”。

第五，提出了实行“就近城镇化”概念。农村就近城镇化就是农村相邻的一些村庄，就近合并成为新型社区，农村住宅集中连片，农民生活逐步市民化；节约出大量宅基地，用来发展适合对路的产业；初步实现商业、服务集约化，农业规模化、机械化，产业发展工业化等，同时形成农民工厂化的就业模式。就近城镇化的好处在于可避免大量农业人口涌入大城市，走的是一条新农村——新社区——新城镇的道路，形成全国范围内大、中、小城市布局合理的城市群。

第六，有权威调研数据显示，现在中国只有1/3的农民愿意转为城市户口，2/3的农民还在观望，很多人还是把农村当做最后的归宿和避风港。“城镇化新政”要防止搞成农民“被上楼”的“被城镇化”。中国已有7亿城市人口，如果3亿至4亿农民再进城，超出了大城市的资源环境承载能力，接纳不了就会得上“大城市病”。