完善社会主义协商民主与加强参政党自身建设

陈大明 李华桥

（1．咸宁市工商局消委会，湖北 咸宁 437000；2．湖北盛大房地产评估有限公司，湖北 咸宁 437000）

社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，是中国共产党和中国人民对民主形式的伟大创造。中国的民主党派作为与共产党风雨同舟、肝胆相照的亲密友党和参政党，是我国社会的重要政治力量，在国家政治生活中发挥重要作用，具有政治参与、政治协商、政治监督和政治沟通的功能，是中国协商民主的重要主体。参政党参与协商民主有助于体现我国社会主义民主政治的特色和优势，是推进中国政治发展的重要力量。同时，协商民主的发展为更好的开发中国的政党资源，提升参政党的政治功能，完善多党合作和政治协商制度，提供了新的契机和条件。

一、多党合作与参政党建设的制度选择：走向协商民主

从民主程序的价值偏好来审视，一般可以将民主政治分为非竞争性民主、竞争性民主和协商民主，非竞争性民主以可控的和低度的社会分化为基础；竞争性民主和协商民主都以社会的多元化为基础。对于中国这样的人口众多、幅员辽阔、发展水平不平衡、语言和文化多元化的国家来说，“竞争性民主模式”可能因经济发展需要的制度环境无法顺利构建而导致混乱。因而，中国民主政治建设中民主程序的价值选择，很自然地趋向协商性民主，也就是协商性政治。协商性政治吸收了各种民主理论的共同价值和合理成分，同时克服了多元竞争性民主模式的弊端。在实践层面上，也不必担心失控或利益冲突。因此，中国政治发展的现实条件、承担的历史责任和基本的政治理念，共同决定了中国民主政治发展的程序选择必须以协商为价值偏好。

党的十八大报告指出：“坚持走中国特色社会主义政治发展道路”。坚定不移地走中国特色的政治发展道路，就必须坚定不移地坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。我国宪法和法律规定了共产党在国家中的领导地位，这既是中国现代、当代历史发展不可改变的结论，也是中国政治既有框架中不可改变的核心内容。在中国的协商民主领域，除中共是执政党，是自然的协商主体外，我国各民主党派亦是重要的协商主体，作用地位突出。这不仅是外界对它们的期望，更重要的是它们具备了作为协商另一方的地位的巨大政治优势。

一是政治目标的共同性。民主党派与中共有着共同的政治目标，即都以共产党和国家现阶段的总任务为自己的政治纲领，使得各党派对政策过程的参与有共同的动机和目标。各民主党派执行中共提出的“一个中心、两个基本点”的基本路线，为统一祖国、振兴中华、建设中国特色社会主义、实现中华民族在社会主义基础上的伟大复兴“中国梦”而奋斗。由于有共同的协商的政治基础，因而可以展开有效的协商。

二是政治地位的平等性。各党派都以宪法为根本的活动准则，既有保证宪法实施与尊严的义务，也享有宪法和法律赋予的权利范围内的政治自由、组织独立和法律的平等地位。因此，民主党派与中共不存在隶属关系，且双方“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”，因此对于中共来说，需要在每个公共政策的制定中与民主党派进行协商；对于民主党派来说，这种平等地位也有利于与中共进行协商。

三是政治协商的制度性。我国的政治协商制度为民主党派的协商提供了基本制度保障。新中国成立后，1954年就通过了《中国人民政治协商会议章程》；1978年“文革”结束后，制定了新章程，重建了政治协商制度；1982年通过的《宪法》则首次以根本大法的形式确立了政治协商制度的地位，同时全国政协五届五次会议制定人民政协的第三部章程；1989年，颁布了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的意见》，对政治协商相关问题作了具体规定；1993年，全国人大八届一次会议通过的宪法修正草案明确指出：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展；1994年，《中国人民政治协商会议章程》得到修订，在“政治协商”和“民主监督”外增加了“参政议政”的职能；2004年，全国政协十届二次会议根据新的宪法修正案，再次对《章程》进行了修改。在这一过程中，我国的政治协商制度日趋成熟和完善，其结构和功能逐步得到加强。而这样的制度化的政治协商则为各党间的协商提供了根本的制度保障，从而也成为协商政治的基础。

此外，民主党派自身的组织结构、成员构成、政治锻炼等都具有极强的协商优势。作为政党，民主党派有着较为完善的组织结构，如机构要素上有中央组织、地方组织和基层组织，制度要素上有民主集中制的根本制度和代表大会制度、领导制度、选举制度等基本制度。同时，由于多年的参政议政，各民主党派已经积累了丰富的经验。这些都是民主党派在协商政治中发挥重要作用的优势所在。

因此，从协商民主的视角来审视，我们看到，无论从制度设计还是现实作用看，多党合作制度对我国政治发展的积极作用都是显而易见的，但这项潜力还没有发挥尽致，还有很大的发展空间。对于任何制度来说，其价值的实现都有赖于制度的完善和良性运行，有赖于有效贯彻实施的保障机制。没有切实有效的保障机制，完全依赖领导人的政治道德，则多党合作制仍有被虚化的危险。在未来国家治理中，多党合作应从单向集中型政治协商转向互动型协商民主，促进中共与非中共、执政党与参政党的良性和有效的互动，将协商民主经常化、专业化和公开化。具体来说，应做到以下几个方面：

第一，加强制度建设，从功能性的政治协商走向制度化的协商民主。当前，多党合作的制度框架仍有待进一步完善，要完善协商的具体机制，努力设计和建构一套政党协商的制度、程序，规范协商过程，确保讨论和协商的有序。一方面，通过立法处理好执政党和民主党派的关系，把民主党派参政党的地位制度化和法律化，使执政党和民主党派之间的政治协商走向规范化发展的道路。中国不应当简单照搬西方多党联合执政型协商政治，但是在坚持中国共产党执政地位的前提下，可以借鉴其中的某些具体运作机制，进一步提高各民主党派在政治协商中的地位和作用，实现多党平等合作的协商民主。另一方面，规范政治协商的程序。共产党和各民主党派应根据实际情况，对哪些内容需要协商，由哪一方面、哪一层次，以及通过何种形式进行协商等，做出明确而具体的规定。在具体事务的协商过程中，要引入公开辩论程序和听证机制，尽量做到协商过程的公开、透明。

第二，加强渠道建设，为协商民主提供制度平台。充分发挥人民政协的作用，建构一个基于权利的多维度利益表达机制，将日益分化的社会力量纳入一个不断完善的制度机构，使社会利益能够通过规范化的渠道加以表达，通过协商形成共识，有效协调复杂的利益关系，是完善政治协商制度的前提。人民政协作为我国政治协商制度的组织形式，面临着进一步程序化、规范化的挑战。在政协组织中，应该继续重视并完善党派之间的协商，同时促进以党派名义进行的调查和建议、批评和监督；同时，根据社会分化的现实，在人民政协组织之中，建立专业化的协商机制，例如党际协商机制、党与社会团体之间的协商机制、以及政党与社会团体和集团、公民个人之间的协商机制。在这些机制中，逐步完善基于宪法和法律的权利制度，逐步落实在现有法制框架中尚未发挥的空间。

二、参与协商民主：参政党自身建设存在的问题

协商民主需要政治权威来主导，如前所述，中国共产党在协商民主中正是处于这样一个领导核心的地位，这既是历史的必然，也是现实的必然，必须始终坚持、决不动摇。同时，参政党也要进一步提高政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力和合作共事能力，建设适应新世纪新阶段要求的高素质的参政党，充分发挥自身的特点和优势，组织各自党派成员及所联系群众有序参与民主协商，促进决策的科学化、民主化，缓解社会矛盾和利益冲突，实现多元合作、增进社会和谐。改革开放以来，参政党建设有了很大的发展，但是，同中国共产党的执政能力建设和先进性建设相比，同我国社会主义政治建设发展需要相比，民主党派自身建设还处于严重滞后状态。

首先，总体上参政党成员的参政意识不强。在国家和省一级，由于自身的地位较高、思想认识相对深入、社会影响力较大等原因，大多数参政党活动积极，参政成效明显。但是在市以下组织中，参政党成员中较多地存在着组织活动不积极、对有效参政没有信心、把有限的活动当作娱乐等情况。这种问题的存在直接影响了参政的效果。尽管议案和提案总是可以提出来，但由于参政意识不强，有相当一部分缺乏科学的调查研究，甚至是“闭门造车”，坐在房间里赶出来的。

其次，参政党的组织纪律不够严格。一个政党的组织纪律是否严格，由其历史传统、担负任务、所处环境等因素决定，并不是所有的政党都必须有严格的组织纪律约束。但是，在中国当前政治与经济环境下，一个没有严格纪律的民主党派是很难发挥有效参政作用的。在现实中，参政党有自身的难处，大多数基层的成员有自己的工作，他们只能在业余时间里从事党派活动。尽管如此，参政党活动仍然必须有更加有效的约束机制。

第三，参政党界别特色淡化，趋同问题突出。上世纪五十年代，我国民主党派分别作为民族资产阶级、小资产级知识分子、民族工商业者等的代表，其性质和所代表的群体界限是非常清楚的。社会主义改造完成之后，在社会主义计划经济体制下，我国社会成员阶级阶层差别逐步消失，民主党派发展对象的逐步趋同是在所难免的。但是，改革开放三十年后，随着社会主义市场经济的确立和发展，我国已呈利益主体多元化的趋势。在这种情况下，民主党派作为各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业的建设者和拥护祖国统一的爱国者的政党，应该成为不同利益主体的代表。但目前民主党派在发展成员上，越界发展对象的现象比较普遍，甚至出现对某一对象各党派争相争取发展的问题，这在大学、企业中表现得特别突出。因而就导致参政党所应代表的典型群体不典型、参政党的特色不明显，甚至逐步淡化。对一个政党来说，其特色和作用是成正比的，越有特色其作用发挥可能就越大。从这个意义上说，其特色的淡化就可能造成作用、功能的弱化。

第四，参政党基层组织松散，缺乏明确的政策支持。随着我国城市化进程的加快，参政党基层组织呈加快发展的趋势。但目前，参政党基层组织松散，没有专门的办事机构和活动经费（一般党派基层组织的活动经费上级党派机关不承担，地方财政也没有列入预算），负责人都是兼职的，组织活动属临时性、义务性的。因此，党派基层组织活动较难，大部分党派基层组织负责人感到身心疲惫，缺乏工作信心。

此外，从上到下的参政实践活动中，都一定程度上存在着难以妥善把握同共产党的关系的倾向。在参政实践中，从各参政党在一些省市设立的机构看，参政机构的被领导地位往往扭曲为明显的从属地位，少数党的干部对参政党的工作不理解、不支持。

尽管问题的存在很大程度上与参政党所面临的客观环境有关，但问题的最终解决还是要依赖于参政党自身的建设与对参政权利的运用。参政党要加强自身建设，这不仅是与中共的执政方略的转变相适应，更多的是中国社会生活深刻变革的必然要求，也是解决参政活动中存在问题的重要途径。

三、搞好协商参政：民主党派加强自身建设应采取的举措

改革开放三十多年的实践证明，参政党在推进我国民主政治建设、构建和谐社会和实现祖国统一大业中起到了积极的作用。同时，参政党在自身建设和功能发挥上还存在着可以进一步开发的空间，通过自身建设和功能开发，一方面可以提高参政党自身素质，另一方面也可以增强参政党参政的能力。

第一，开展理论研究，为参政党建设提供理论基础。理论研究，无论对参政党整体还是对成员个体来说，都是提高能力的基础。理论来源于实践，必须对实践中的问题给出解释、预测和指导。在经济全球化和我国改革开放进一步深入的历史条件下，参政党建设遇到的实践问题有：社会基础的新变化、新一代代表人物的新特点、成员的新变化、基层组织建设、多党合作立法问题、参政党与民主制度的衔接等问题。对这些新情况新问题，必须运用科学方法进行系统阐述，从而为多党合作制度发展提供理论支持，为参政党自身建设和更好地发挥参政作用提供思想指导。

第二，不断健全参政党建设的制度体系。参政党制度体系是以参政党章程为核心和主干，包括组织和组织发展制度、领导决策制度、运行制度、选举制度几大部分在内的有机统一的整体。根据合法、系统和民主集中的原则，建立和完善这些制度，并使各项制度之间相互协调、互相配套、有机联系，是参政党制度建设的基本内容。一是领导决策制度。这方面的制度大致包括代表大会制度、委员会、常委会会议制度、主席（主委）会议议事规则、领导班子述职和考核制度，各参政党的各级领导班子，需要从专兼职结合的特点出发，实行民主基础上的有效集中，保证决策的民主化和科学化，确保工作效率和工作质量。二是选举制度。选举制度是有关选举的一系列原则、程序、方法按法定规范形成的具体制度。民主党派各级领导班子及有关机构领导成员，除了必须由上级任命的以外，都通过选举产生。三是党内监督制度，即不断完善民主党派党内监督制度的要求、方式、程序和内容，并与社会监督机制相衔接。四是教育管理制度。各民主党派要定期或不定期地对一定范围内的成员进行党派历史、理论方针、领导技能等教育，形成科学的教育管理制度。

第三，进一步完善参政议政机制。随着经济发展、社会进步、民主政治程度提高，人们对参政议政的预期目标越来越高，因此完善参政议政机制是当前非常迫切的任务。完善当前的干部选拔制度，提供一个平台，无论是中共干部，还是党外干部，进行公开竞争，择优录用。增加对参政党高层领导人的安排，确实优秀的可担任中央人民政府及中央各部委的负责人，以扩大参政党的影响。增加参政党机关的干部与政府部门干部的交流，使人才能够流动。需要指出的是，在今后应突出人大作为权力机关的地位和作用，其中，在加强人大地位的过程中，应适当提高民主党派成员在人大代表中的比例，保证党派成员在各级人大代表、人大常委会委员和人大专门委员会委员中占有适当比例，在各级人大领导班子成员中有适当数量，在人大议事制度中逐步建立更能发挥民主党派人士作用的机制。

第四，突出民主党派各自的特色。在上世纪50年代，具有“一与多”相统一结构的我国政党制度，就是适应当时“一体多元”的社会结构设计建立的。当前，我国社会结构虽然发生了重大变化，但仍然呈现出“一体多元”的特点，尽管在内容上与那时截然不同，但这个“一与多”相统一的政党制度结构为从总体上适应这个社会结构大变动提供了十分广阔的可能性空间。这就需要在认真分析和把握新的社会结构变动要求与趋势的基础上，依据“三个代表”和社会主义政治文明的价值取向，基于各参政党具有的进步性和广泛性相统一的政治联盟的性质特点，“首先主动地、积极地作出适应性政策调整，除将新的和将继续出现的社会阶层中的少数先进分子吸纳进共产党以外，应依据各民主党派历史形成的特色，通过协商大胆地、有计划地把具有广泛代表性的进步分子吸纳进各民主党派，以进一步巩固和发展历史形成的特色”。

第五，搞好社会服务，优化参政党建设的社会环境。民主党派自诞生那天起，就以其良好的社会影响展示了自身形象。新时期，民主党派作为政治联盟，成为为社会主义服务的政党后，更以其对社会的关注和广泛参与社会活动，展示和表明了民主党派的地位和作用。参政党应遵循开放的原则，关注社会，深入社会，了解社会，关注与百姓密切相关的问题，加强同各界群众的联系，努力帮助群众排忧解难。同时，在如何服务上搞示范，并加以推广，积极向社会推销自己，以扩大本党派的影响力。