民主党派政治参与行为的组织化发展——对湖北省各民主党派省级组织参与行为的研究

贺俊春 邓方国

(1.2.湖北省社会主义学院，湖北 武汉 430062)

民主党派政治参与行为的组织化发展
——对湖北省各民主党派省级组织参与行为的研究

贺俊春1邓方国2

(1.2.湖北省社会主义学院，湖北 武汉 430062)

[摘 要]新时期以来，各民主党派在中国共产党的支持下，致力于提高政治参与行为的组织化水平：建立起了以政治参与专职机构为核心的组织领导体系和制度体系，参与主体范围不断扩大，参与的计划性、目标性、协同性得到加强，参与模式得到确立，机制得以建立。民主党派的政治参与已逐步走上规范发展的道路。

[关键词]民主党派 政治参与 组织化

民主党派要充分发挥参政党功能，就必须在实现人的组织化的基础上，加强政治参与行为的组织化。民主党派政治参与组织化是指各党派在吸收成员、形成政治组织的基础上，围绕自身政治目标，以各级专职机构为核心，有计划、有分工协作地组织党派成员围绕执政党或政府决策进行的各种建言献策活动的行为过程。

实现政治参与行为的组织化发展、提高政治参与组织化水平是我国各民主党派新时期以来努力的目标，因为政治参与行为的组织化发展不仅有利于提高党派政治参与整体效能，还有利于加强党派自身建设、有利于促进整个政治社会稳定。[1]因此，有些党派在章程中明确规定：“动员和鼓励全体党员与所联系人士发挥主动性、积极性和创造性…以发挥整体优势，形成合力。”[2]执政党对发挥参政党的合力作用也表示支持：“各民主党派应对协商议题集体研究后提出意见和建议…要保证民主党派可以以本党派的名义在政协大会上发表意见和主张，可以提出代表本党派组织的提案，可以自主开展调查研究等活动。”[3]

在民主党派政治参与过程中，负有管理、引导职责的政治参与专职机构，具体提供政治参与行为的党派成员，以及有组织的政治参与行为，它们共同组成了党派政治参与的实践。从这三方面出发，我们可以设计出衡量党派政治参与组织化程度和水平的指标体系：专职机构的建设情况、制度体系的完善程度、组织成员的参与程度、政治参与行为的目标性、计划性和协同性。在此指标体系的指导下，笔者对湖北省各民主党派的政治参与组织化水平进行了调查。调查发现，自20世纪70年代末逐步恢复党派省级组织以来，湖北省民主党派参与行为的组织化程度得到了很大提高。

一、建立起了以政治参与专职机构为核心的组织领导体系

上世纪50年代我国八个民主党派除致公党外都成立了湖北省级组织，并积极发展成员，党派队伍得到壮大，如湖北省民盟成员就从建国初期的351人增加到了1955年的2264人[4](P215)。但由于处于组织建设的初期，加之当时的时代特征，各党派的政治参与活动更多地体现为依照中共的政策，进行自我教育、自我改造(如参加“抗美援朝”、“社会主义改造”、“三反五反”等活动)，参政议政职能的基础性地位并没有得到确立和突出，所以在当时的省级组织机构设置中，并无参政议政专职机构。党派及其成员的参政议政活动更多地体现为个人活动，依靠的是成员的个人影响力，参与行为也缺乏计划性和目标性，其组织化活动更多地处于人的组织化阶段。

在50年代后期至70年代中期，由于反右扩大化和文化大革命的影响，民主党派的各种活动基本停止。直到1977年10月18日中共中央统战部向各民主党派传达了党中央关于各民主党派、工商联恢复活动的指示之后，各党派省级组织在80年代初期逐步得到恢复，并开始走上了正规化发展的道路。在这期间，湖北省党派机关确立了“三部两室”的基本格局，政治参与专职机构(政研室或调研室)得以成立。1989年底《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》的颁布，确立了各民主党派“参政党”的性质和地位，也使各民主党派对自身存在和发挥作用的价值和意义有了更准确的定位，加强了对政治参与专职机构的建设，为新时期民主党派政治参与的规范化发展提供了机构和人员支持。

在湖北省八个民主党派省委会中，有六个党派已经设立了专职机构，如民革的“经济建设服务部”，民盟和农工党的“政研室”，民进和民建的“调研室”，九三的“研究室”。 虽然名称不一，但这些机构的任务都类似，其工作内容主要包括三个方面：1、组织、协调本党派的调研工作；2、征集、整理、编辑、报送集体提案或在政协常委会、双月座谈会等大会中的发言材料；3、建立省委会的信息网络，负责社情民意的收集、整理、报送工作。

专职机构的成立，完善了党派省级组织的组织体系，增强了党派机关的复杂性和适应性。同时也加强了对政治参与组织工作的执行，在参与目标、计划的制定，调研活动的开展以及建议、信息等的形成、报送方面都承担了大量的工作，为党派成员积极政治参与提供了机构支持。这一点在笔者对各党派中青年骨干进行的调查中得到了证实，在参与调查的78名党派成员中，有60%的人认同党派政治参与专职机构的“引导作用”，有61.5%的人认同它的“组织协调作用”，他们当中有很大一部分人因为“组织安排”而参与到提案工作中来。

政治参与专职机构作为党派参政议政的职能工作部门，有一定的决策权，如在决定成员提交的调研报告应该转化为提案，还是转化为大会发言，亦或是转化为信息等方面，它都发挥了很大的主动性。但从全面来看，专职机构的执行权要远远大于决策权，他们更多地是在省委会领导班子的领导下开展工作。要提高党派参政议政的组织效能还需要加强领导团队的支持。因此各党派在设立政治参与专职机构的同时，还建立起了一个相对完善的组织领导体系，对各级领导在参政议政工作的责任作出了明确规定。如民盟规定：“盟省委主委会成员，按分工参加分管专委会的会议与活动，重点抓好1个提案的专题调研工作…对参政议政工作提出指导性意见和建议。专职副主委每年至少到各地市委员会1次，全年下基层调查研究的时间不少于2个月。盟省委常委要认真做好所在专委会的工作，广泛联系所属专委会委员，负责本专委会提案的选题与调研工件，每年写出1份高质量的提案。”政治参与专职机构的设立，再辅以组织领导体系的建立，使各党派的参政议政活动在新时期得到了较好的组织保障。

二、建立了政治参与制度体系

随着政治参与专职机构的建立，各党派把围绕政治参与行为进行制度建设作为实现党派参与的规范化发展和党派组织的规范化发展的一项重要任务。经过十几年的努力，大多数党派都已经建立起了一个比较全面、完善的政治参与制度体系。这些制度可以分为三类：第一，有关党派参政议政工作的总体规范，如民盟制定的《民盟湖北省委员会参政议政工作管理办法》，从总体上对各级盟组织和盟员提出了要求。第二，有关各个次领域的具体规范，如民盟制定的《民盟湖北省委会参政议政调研课题管理办法》、《民盟湖北省委专门委员会工作章程》、《民盟湖北省委关于切实发挥民盟政协委员作用的暂行办法》、《民盟湖北省委信息工作暂行办法》，民建制定的《专委会工作条例》、《调研课题管理办法》、《提案工作条例》、《信息工作条例》。第三，有关动员成员参与的激励约束规范，如民建的《信息工作计分办法》，民进的《参政议政成果奖励办法》，民盟的《参政议政及信息工作奖励办法》。党派对成员政治参与主要采取激励措施，鲜有强制性约束机制。这一点从只有激励制度而无约束制度上表现了出来。

这些制度覆盖到了党派政治参与活动的各个方面、各个环节，虽然每个党派在具体的制度制定上会存在一些差异，但大都建立起了自己的制度体系，为政治参与工作机制的建立(如会议机制、调研机制、成果论证转化机制)提供了制度上的支持和凭借，规范了党派政治参与各项活动。通过调查发现，93.6%的党派成员对党派政治参与的制度化状况表示满意或认可，仅6.4%的成员认为“几乎没有形成制度，随意性较大”。

三、政治参与行为规范化发展

1、参与目标性的明确

新世纪以来，各党派中央依据新形势，对各自章程进行了修改，进一步明确了自身在新时期的参与目标。各党派在提出要“为实现推进现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平和共同发展的历史任务，把我国建设成为富强民主文明和谐的社会主义现代化国家而努力奋斗”的总体要求的基础上，结合自身特色提出了现阶段政治参与的目标。各党派湖北省委会也根据党派中央的总体性目标明确了自己在新时期政治参与的方向，如民盟湖北省委会在其《参政议政工作管理办法》中提出：“从全面建设小康社会的全局出发，就国家经济建设和社会发展的重大问题、人民群众普遍关心的热点问题，提出切实可行的有前瞻性和可操作性的意见和建议。”

2、参与计划性的加强

党派政治参与计划性的加强主要表现在两个方面，首先表现为对年度参与内容的计划，一般在每年的省两会召开后，省委会政治参与专职机构都会马上启动下一年度的参政议政工作，提出在该年度内必须要完成的任务。如致公党省委会计划:“根据主委会议意见，2012年参政议政工作和反映社情民意信息工作的具体要求是：完成双月座谈会课题6个，其中中共湖北省委统战部下达的重大调研课题1个；致公中央下达的重大调研课题1个；完成省政协常委会议政课题3个；提交省政协全会集体提案15件，大会发言和交流材料8篇；全年报送社情民意信息150篇以上，力争被各级采用80篇以上。”其次主要表现为参与时间上的安排，每年省委会都会列出年度参政议政工作的时间表，如在3月份之前征求课题选题意见并将最终确定的选题范围下发至各专委会或基层组织或成员；4月份召开选题会；5-10月份完成课题的调研和撰写工作；11月份上交调研报告，并召开课题初稿评审会，组织专家评审后，进行修改，进行成果转化。

3、参与协同性的实施

协同性是组织化行为的最主要特征，没有合作，也就无所谓组织化行为。随着民主党派组织的发展，政治参与功能的拓展，其参与协同性越来越受到重视，各党派在这方面也做出了很多的努力。第一，强调参与目标的一致性，组织成员紧紧围绕本党派政治目标进行参与。第二，强调政治参与选题的互补性，要求成员原则上都应在已经设定的选题范围内进行研究，实现在参与内容层次上的协作。第三，强调不同类型参与队伍的建设，如对参政议政队伍的建设、信息员队伍的建设，实现不同参与渠道上的互补。第四，强调参与小团队(主要以课题组形式出现)的建设和参与过程中的协作，如在课题研究过程中，除课题负责人之外，按专业互补的原则，组成由各方面专家构成的研究团队，大家一起完成课题的论证、调研、撰写工作；在调研报告形成后的评审阶段，组织专家评审团，为撰稿人提出修改意见等。第五，强调不同层次人员之间、跨区域的合作，主要表现为在调研阶段开展的联合调研活动，中央与地方联合、省市联合，甚至是三级联合，试图形成联合调研、成果共享机制。

4、课题参与模式的确立

由于党派的大多数成员都是知识分子，在课题研究方面具有突出的优势，也因为党派政治参与所具有的“建言献策”的特征，如果不进行研究就无法提出富有针对性和建设性的意见，所以“课题参与”模式成为各个党派组织成员进行政治参与活动时所采用的普遍模式。也就是说，党派成员的行为方式借鉴了研究领域的“课题研究思维”和“课题研究程序”，其参政议政的过程，也就是课题研究的过程：提交选题申请，组建课题组，签订课题立项申请书，进行调研，最后提交课题调研报告，由省委会政治参与专职机构组织评审小组对成果进行论证。与高校等研究机构的课题研究相比，党派的课题参与多了一个成果转化的后续环节，为各领域专家学者的研究成果转化为生产力提供了更为直接、更为有效的渠道。

5、参与机制的建立

党派内部组织化行动的直接目标指向是通过特定渠道影响政府决策，因此，建立与外界正常、畅通的沟通、影响渠道是党派政治参与组织化的一个重要内容。现阶段，各党派主要形成了以下几种参与机制：(1)政协会议机制，通过在政治协商会议的各种会议上提交提案、发言进行建言献策。(2)座谈会机制。通过与中共党委系统共同举行的双月座谈会来进行建言献策。(3)信息上报机制。所有党派省委会都已经建立了与政协、统战部门和党派中央的三条社情民意信息沟通网络，定期定点反映社情民意信息。

四、政治参与骨干队伍的建设与参与主体范围的不断扩大

组织化的理想状态是组织中的每个成员都能够在领导机构的带领下围绕组织目标的实现积极地进行集体活动。但现实总会与理想有差距，在每一个组织中，尤其是像政党这样较为松散的政治组织，更是会有核心成员和外围成员的区别。因此，湖北省各党派省委会在实际中，对不同群体和对象提出了有区别性的要求，初步建立起了一个有层次的参政议政队伍体系。

1、要求党派机关干部人人有责

对于党派省委会的所有专职干部而言，他们是各个党派的核心力量，他们的工作都可以说是在从不同的角度为党派的政治参与服务。如组织部，他们发展成员的努力为政治参与提供人才储备；宣传部和社会服务部对于党派宣传工作和社会服务工作的努力，在社会上扩大了党派的影响，可以为党派的政治参与创造良好的社会环境；办公室对于机关事务的管理和服务，可以为政治参与提供协调的内部环境。但党派并未满足于此，他们认为，作为党派机关的专职干部，不仅要做好自己的本职工作间接地为政治参与提供支持，还必须直接地参与到参政议政活动中来，因此，各党派对机关其他职能部门以及每个机关工作人员都做出了要求，如民盟就规定：“盟省委机关干部每个季度至少到所联系的基层组织1次，……协助基层组织每年举行1次参政议政座谈会，组织基层每年写出1份提案或给本单位提出1件有价值的建议；每年写1份联系基层组织的情况汇报或调研报告。”对于机关工作人员的这种“硬性要求”，在党派机关营造出了一个“政治参与人人有责”的良好氛围。

2、注重专委会建设，培养参政议政骨干力量

对于任何一个组织来说，骨干队伍应该是它最为倚重的力量，所以每个组织都必须要建设一支中坚力量，来为自己的工作提供最为重要的支持，并以此带动其他组织成员的行动积极性。显然，党派也已经充分认识到了这一点，这从他们对专委会的建设中可以看出来。专委会是党派在以地域为特征的基层组织之外，以界别为基础打造的一支专门从事参政议政的队伍，是“了解掌握社情民意、履行参政党职能的重要支柱”。因此，每个党派都制定了专门的专委会工作办法，其中对专委会领导班子的组成、委员队伍的建设、工作职责、工作内容和工作程序都做了详细的规定。能够成为委员的大多数都是在各界相对来说较具有权威的专家或学者，对于哪些人能成为委员，政治参与专职机构具有较大的决定权，也负有组建队伍的义务。他们一般根据成员在参政议政方面做出的成绩和信誉来决定邀请谁来成为委员，他们会及时地对委员队伍进行调整，增加或剔除。如民盟就以专委会委员为基础建立了一个动态的参政议政专家库，详细记录每一位专家在参政议政方面的特色和成绩，以备不时之需。

3、鼓励普通成员积极参与

随着党派组织的发展壮大和新时期执政党对于各参政党政治参与效能期望的提高，党派越来越注意到普通成员在政治参与中的作用，提出了“由‘少数人参与’转变为‘多数人参与’”的要求。当然，与对机关工作人员的硬性要求不一样，与对骨干成员“主动压任务”也不一样，党派对于普通成员的政治参与行为的激发主要采取的是一种鼓励、欢迎和被动接受的态度。如在新成员培训期间，就会学习如何进行参政议政，让新成员从一开始就认识到加入党派的主要任务和主要目标在于实现自己的政治参与权利。还有一种措施表现为对普通成员政治参与积极性的保护上。笔者调研时，一位政治参与专职机构的负责人说，在每年的参政议政会上，每个成员都可以提交课题申请，而且只要是成员交上来的调研报告或研究成果，他们一般都不会让他们的辛苦劳动付诸东流，根据实际情况，要么转化为集体提案，要么转化为大会发言，要么转化为信息，总之是不会浪费。可以说，党派的这种努力，使得成员的政治参与积极性有了很大的提高，笔者所做的问卷调查显示，41.8%的党派成员认为普通成员在党派的集体提案工作中还是发挥了经常性的作用的。

综上所述，经过新时期以来三十多年的努力，湖北省各民主党派省级组织围绕参与专职机构的设立建立起了一个较为有力的参与组织领导体系，随着参与目标的明确、参与计划性的加强、参与协同性的实施、参与模式的确立、参与机制的建立，其政治参与行为逐步走上规范化发展的道路。在这个过程中，形成了以党派专职干部为核心、骨干成员为支柱、广大普通成员为基础的有层次的参与体系，逐步改变了过去仅仅依靠少数人参与的局面。客观上来说，不论是从职能机构的设置上看，还是从政治参与行为的制度化、规范化发展上看，亦或是从党派成员参与的广度和深度上看，我国民主党派政治参与的组织化程度和水平都较建国初期和改革开放时期，有了较大的发展，民主党派的政治参与逐步走上了正规化发展的道路。湖北省民主党派省级组织政治参与行为的组织化发展除了湖北省各民主党派省级组织自身的努力，也离不开全国范围内包括各党派中央和执政党各级组织等大环境的转变和支持，可以说是全国各级民主党派发展的一个缩影，反映出了我国民主党派在政治参与行为上的组织化、正规化发展趋势。当然，在调研中也发现了党派参与行为组织化所存在的问题：如在组织内部，党派政治参与的特殊性消解了成员参与的积极性，而党派激励措施的有限性又制约了党派动员成员参与的能力，更加因为党派参与领域的不具体性、不确定性使得党派成员之间的协作出现困难，政治参与专职机构的复杂性不够弱化了其在成员参与中的主导作用。在组织外部，执政党的政党政策和职能部门对待建言献策的态度也强烈影响着党派政治参与组织化的动力。因此，为了更好地实现参政党功能，继续有效提升党派政治参与组织化程度和水平是各党派今后努力的方向。

参考文献：

[1]贺俊春,王相红.关于民主党派政治参与组织化的理论探讨[J].湖北省社会主义学院学报,2012,(4).

[2]中国国民党革命委员会章程[Z].2012-12-16.

[3]中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见[EB/OL].http://www.gxgg.gov.cn/news/2008-05/1545.htm.

[4]湖北地方志编纂委员会.湖北省志(政党社团卷)[M].湖北人民出版社,2000.

[中图分类号]D665

A

1671-2803(2014)03-0008-005

①[收稿日期]2014-05-27

[作者简介]1.贺俊春(1979—)，女，安徽安庆人，湖北省社会主义学院教研室教师;2.邓方国(1957—)，男，湖北汉川人，湖北省社会主义学院教研室主任。

胡芬芳