教育地方立法中法律责任设定研究

宋友艳

（黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨150080）

教育地方立法中法律责任设定研究

宋友艳

（黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨150080）

为了保障依法治教，我国先后颁布了《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国教育法》等教育法律法规，我国教育法律体系初步形成。但是，由于各地教育发展水平不同，具体教育状况存在差异，而国家层面的教育立法侧重原则性的规定，因此，加强教育地方立法，可以有效实现依法治教，促进教育事业发展。目前在我国教育地方立法中，法律责任的设定存在问题多多，探讨教育地方立法责任设置具有重要的现实意义。

教育；地方立法；法律责任

法律责任制度是为法律权利在遭受侵犯时，提供的有效的救济手段。首先，它通过强制侵权者履行义务，制裁违法者，使被侵犯的法律秩序得以恢复，给权利受到侵害的公民或组织予以补偿，从而保证权利得以实现。其次，法律责任是在法律体系范围内抵制和预防违法行为的重要法律形式。任何权利的正确行使，义务的全面履行，有赖于法律责任制度的存在。法律责任既是对每个人自己行使权利的界限的划定，也是对他人合法权利的保护。再次，法律责任是解决权利义务纠纷的方式，为当事人通过公正文明方式解决纠纷提供了保证。可见，法律责任制度是法律关系中不可缺少的重要组成部分，在教育地方立法中具有十分重要的意义。本文仅就教育地方立法中的法律责任问题进行探究。

一、教育地方立法中法律责任设置存在的问题

从我国现行教育地方立法法律责任条款中看，主要存在以下几个方面的问题，对教育地方立法的有效实施具有一定影响。

（一）法律责任条款存在缺乏衔接现象

教育地方立法中存在法律责任条款与国家相关法律、法规和部委规章不衔接，地方立法中法规与地方政府规章相矛盾，地方性法规之间不统一等现象。首先，地方立法与国家法律、法规和部委规章的法律责任条款互不衔接。为了提高立法质量，保证法律法规得以顺利实施，在坚持以上位法为依据的同时，地方立法还要突出与上位法的衔接，衔接的具体内容既包括文字、表述繁简得当，避免与上位法大量条款重复，也包括在权利、义务、法律责任等方面与上位法相配套、协调、补充。对于教育地方立法而言，在设定法律责任时，主要以设定行政责任为主。按照我国立法分权体制，刑事责任属于中央专属立法权，对于一些严重危害社会性的行为，地方立法主要从行政管理的角度加以预防，控制，不宜涉及刑事责任，而在《黑龙江省实施〈中华人民共和国教师法〉条例》第33条规定“违反本条例规定构成犯罪，由司法机关依法追究刑事责任”。《黑龙江省职业教育条例》第46条规定“违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但对违反条例的行为如何定罪量刑，《中华人民共和国刑法》无相关规定，因而该法律责任条款与上位法无法衔接，本条款的设计不能实现责任制度的应有功能。其次，地方性法规与地方政府规章的法律责任条款之间相矛盾。地方性法规与地方政府规章都属于地方立法，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。由于立法的主体不同，在教育地方立法的责任条款中往往对同一违法行为，规定了不同的法律责任［1］。

（二）法律责任条款内容过于原则

1.缺乏对违法构成的细化规定。任何一种法律责任都有其法律构成来确定行为人承担责任的依据。违法构成包括四个要件，即违法客体、违法客观方面、违法主体、违法主观方面，违法者只有具备四个要件才承担相应的法律责任。在教育地方立法中，许多法规对法律责任的违法构成不作具体描述，导致实践中难以准确科学认定行为人的法律责任，如《黑龙江省实施〈中华人民共和国教师法〉条例》第32条第一项规定教师“不能完成教育教学任务，经教育仍无改进的”，由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘。该条款中没有表明教师主观方面的过错形式为故意亦或过失，难以适用实践中出现的特殊情形。而《中华人民共和国教师法》第37条则规定，教师故意不完成教育教学任务给予教学工作造成损失的，由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘。显然，《中华人民共和国教师法》中的规定更具有可操作性，更科学合理。

2.法律责任内容设定不明确。教育地方立法的法律责任以行政责任为主。行政责任主要分为：制裁性法律责任、强制性法律责任和补救性法律责任［2］。设定法律责任条款时，应注意不同法律责任的关系。在现有教育地方立法设定法律责任时，常常出现以制裁性法律责任代替补救性法律责任，强制性法律责任与制裁性法律责任互相替代现象。如《黑龙江民办教育促进条例》法律责任章节中，对于民办学校的一些违法行为仅仅规定“……责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，责令退还所收费用后，没收违法所得；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证”；可见，该罚则仅仅规定了制裁性法律责任，而对于给行政相对人造成的损失没有规定补救性法律责任，从而导致实践中违法者违法成本降低，受害者的追偿权无法得到较好的保障，等等。

3.对法律责任的表述量化程度不高。现行许多教育地方立法的法律责任条款表述往往比较抽象原则，缺少具体的量化标准，实践处罚时自由裁量幅度过大，不利于对违法行为的惩处，也容易导致立法规范性受到影响。如《黑龙江职业教育条例》第44条规定“违反本条例规定，企业、事业单位、社会团体等组织机构录用未经职业学校教育或者职业培训，未取得职业资格证书职工的，应当限期改正，并依法处理”；《黑龙江省汉语言文字应用管理条例》第29条“……由所在单位对直接责任人员进行批评教育；拒不改正的，由所在单位作出处理”；“……责令改正，拒不改正的，予以警告，并督促其限期改正”。可见，法律责任条款规定比较空泛，缺乏量化规定，实践中难以具体操作。

（三）法律责任设定行政处罚的适用方面存在问题

行政处罚应该遵循处罚法定原则、处罚和教育相结合原则、罚当其过原则［3］。但在地方立法中，有些部门为了争取更多的行政处罚权，往往更重视处罚而忽略教育功能，甚至是为了处罚而处罚，导致一些地方出现本来可以用道德规范的行为也通过设定法律责任用行政处罚的方式予以制裁。

二、教育地方立法法律责任设置的原则

依法追究违法主体的法律责任是教育法规实施的重要保证。教育地方立法中法律责任的设置应遵循以下原则。

（一）责任法定原则

为了较好完善教育地方立法法律责任内容，首先要坚持责任法定原则。责任法定，是指根据法律的规定确定责任的范围和程度。有代表性的是刑法上的罪刑法定原则，法律上的明文规定，是确认和追究违法责任的依据，严格限制类推适用。法律责任作为一种法定性法律后果，应当由法律规范预先规定，而且应当明确、具体。违反法律规范的行为，应按照既有规定的性质、程度、方式、期限追究违法者的责任，设立强制性义务，使其承受制裁性法律后果。教育地方立法设定法律责任时，要贯彻责任法定原则的基本要求，同时，不能和上位法相悖。就设定行政处罚而言，为了维护国家法律的统一，在国家法律、行政法规对违法行为已经做出规定，地方性立法需要作出具体规定，必须在法律、行政法规的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内，不得超出。

（二）公正原则

公正是法律责任设定的道德基础和价值基础，公正原则要求有责必究，同时要求在法律面前人人平等。为了维护良好的社会秩序，达到社会公正的目的，教育地方立法在设定时要综合行为人承担责任的多种因素。综观教育地方立法的现状，在条文设置上，多把行政管理者的义务和相对人的权利规定的比较原则，尤其是法律责任部分主要为相对人设定，为管理者设定的法律责任相对较少。为管理者设定的行为模式，鲜有对应的法律责任或规定的比较抽象空洞，而相对人的法律责任则比较具体明确。在内容上，对相对人的法律责任多为罚款、赔偿损失等，而对行政管理者的法律责任则多数为行政处分等原则性规定。因此，针对教育地方立法法律责任设定中行政管理色彩比较浓厚现象，立法者应该树立管理人与相对人法律意识，立法过程中应当重点规范管理人的活动，设置法律责任时对相对人的合法权益予以保护。

（三）比例原则

适度性原则，也称为过罚相当原则。要求教育地方立法法律责任设定，责任应当与行为损害的具体度量相适应，对不同的违反义务行为应按其性质和程度分别设定不同的责任措施；对同等损害性的行为应设立价值相当的责任量。即行为的差序格局与其相应的差别性责任安排应当是合比例的。我国《行政处罚法》第4条规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。比例原则要求要在法律规定范围内合理的确定行政处罚的种类以及处罚的轻重，使行政处罚等法律责任与违法行为的轻重情节相适用，相匹配，相协调，尽量做到过罚相当。

（四）民主化原则

立法的民主化，即立法机关行使立法权的民主化，包括立法主体的民主化、立法内容的民主化以及立法过程的民主化。立法要体现和反映人民群众的根本利益和意志、使人民群众更广泛地参与国家和地方的立法。对于教育地方立法而言，在设定法律责任时同样应该体现民主化原则，《立法法》第5条规定，“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”。这是教育立法民主性原则的法律依据。教育地方立法法律责任的设定关涉到教育系统主体及其相对人的切身利益，设定的合理与否，设定是否符合人民的基本利益，关系到社会的和谐。在教育立法中遵循民主性原则，就是要保障公民通过多种途径参与立法的权利，立法的目的是为了维护社会正义，必须形成“深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智”的教育立法机制，使人民的意志上升为法律规范。

（五）科学化原则

立法的科学化，是指立法者运用科学的手段、方法和技术进行立法活动，从而使最终的立法成果具有科学性与合理性的过程。教育地方立法法律责任设定的科学化，是实现依法治教的前提和基础，只有不断提高实现教育立法的科学化水平，才能保障教育事业的发展和公民受教育的权利，科学化的程度直接影响着教育法制建设的进程和质量。衡量教育地方立法法律责任科学化的标准主要在于是否具有可行性，法律条文要转化为人民进行教育活动的行为准则，只有得到贯彻实施，才具有生命力，才能推动教育事业的发展。因此，教育立法法律责任设定必须从大多数公民的利益出发，维护最大多数人的最大的利益，体现教育公平的理念，体现教育事业的公共性，实现教育资源优化配置，体现教育法律的调整各种教育关系，解决教育发展矛盾，维护教育秩序，促进教育发展的职能，进而提升了教育立法的科学性。

三、完善教育地方立法法律责任的对策

（一）加强法律责任条款的衔接

一个国家的全部教育法律领域关于法律责任的规定要相互一致和相互协调，不能相互抵触和相互矛盾。首先，加强教育领域法律责任条款设定的规范化。一切教育法律、法规和规章等规范性文件的制定都必须以《宪法》和《教育法》为依据，不得与《宪法》和《教育法》的规定相抵触，不同层级之间的教育法文件之间的关系要协调统一。教育法有法律、法规、规章和其他规范性文件等不同层级，下一层级的教育立法不得与上一层级的教育立法内容规定相抵触。当下一层级的法律文件与上一层级法律文件相抵触时，应当及时修订或者撤销。同一层级的各种教育文件之间的关系要协调统一，同一法律文件的各项规定要一致，不能相互矛盾。其次，加强地方立法质量评估制度。由于立法者的认知能力的有限性和社会生活的发展变化，地方立法条款出台后还需要进行不断的修正和完善。因此，立法者可以通过立法后评估来保障立法质量，及时弥补和救济其质量瑕疵［4］。2008年制定的《广东省政府规章立法后评估规定》第7条规定“立法后评估应当遵循合法、公正、公开、公众参与的原则，建立科学、规范的评估标准”。实践证明，在地方性法规出台的过程中加强立法监督，在地方性法规的实施过程中进行立法后评估，是保障地方立法质量的有效保障。

（二）加强对法律责任条款内容规定的可操作性

首先，明确违法行为的具体构成。在规定追究法律责任时，要针对违法主体、违法相对人的违法行为、主观罪过形式细化法律责任。如明确处罚的对象，指明给予处罚的对象是自然人、单位亦或单位的上级主管部门，杜绝“对违反本规定的，给予处罚”等容易引起歧义的条款。再如，明确需要追究法律责任的具体行为，将违法行为表述出来，后置应当承担的法律责任，也可以在罚则部分指明违反法律关系权利义务部分第XX条的规定，后置应当承担的法律责任，不要使用“违反本条例规定，……”表述。

其次，明确法律责任的种类和幅度。视不同的违法情形规定不同的处罚种类和幅度，如针对行为人的违法行为事实、性质、情节、社会危害程度等因素，在法律允许的范围内设定不同幅度的罚款金额，即区别情况，分开处罚档次，以便于加强执法力度，提高执法效果。

（三）科学合理设定行政处罚的制裁措施

教育地方立法的重点是规范行政责任，这是由地方立法的内容决定的，承担行政责任的主要方式包括行政处罚。地方立法中行政处罚设置原则是贯穿于地方立法设置行政处罚过程中总体性和普遍性的要求，是把握行政处罚设置的价值取向的基础和出发点［5］。教育地方立法中行政处罚设置应该遵循行政合法性原则和行政合理性原则。行政合法性原则，即地方立法设置法律责任时不得超出法律、行政法规规定的行政处罚的行为、种类和幅度的范围。行政合理性原则，是指行政行为的内容要客观、适度、符合人之常情。行政合理性原则是基于行政职权中的自由裁量权的存在和扩大而产生的。行政自由裁量权是指行政机关在法律法规明示或默示的范围内自行决定的处置权，即对其行为的方式、范围、种类、幅度等方面的选择权。

因此，在教育领域地方立法设立法律责任，既要依据国家法律、行政法规的原则和具体规定，同时要结合本地区的教育环境和实际情况，从公平和效益原则，科学设置具体权利和义务，并为实现权利和义务来设定相应的法律责任，从而提高执法效率和执法实效。

［1］周旺生.立法学［M］.北京：法律出版社，1998：454.

［2］李龙.法理学［M］.武汉：武汉大学出版社，1996：383.

［3］李赐平.我国25年的教育立法：现状、局限于展望［J］.前沿，2005，（6）.

［4］陈绍峰.试论我国的地方教育立法［J］.教育理论与实践，2003，（7）.

［5］姚峰.对我国民办高校地方立法现状的研究［J］.北京体育大学学报，2001，（1）.

［责任编辑：李 莹］

Researchon LegalResponsibility InstallationofLocalLegislationonEducation

SONGYou-yan

In order toguaranteemanagingeducation according to law,ourcountryhassuccessively issued educationallawsandstatutes,suchasteacherslawofthePeople'sRepublicofChinaandeducationallawofthePeople'sRepublicofChina,ourcountry'slegalsystem ofeducation cameintobeing.But,because thedevelopmentlevelsofeducation in variousareasaredifferent,therearedifferencesinspecificsituationsofeducation,andeducation legislation from thestate level laysparticularemphasison principled regulations,so,strengthening local legislation on education can efficiently implementmanagingeducationaccordingtolawandpromotethedevelopmentofeducationalcause.Nowadaysamonglocallegislationoneducationofourcountry,therearemanyproblemson thesetoflegalresponsibility,ithasimportantrealisticsignificanceon researchingresponsibilityinstallationoflocallegislationoneducation.

education；locallegislation；legalresponsibility

DF01

：A

：1008-7966（2014）06-0136-03

2014-09-22

黑龙江省教育科学“十二五”规划2011年度项目牵动计划重点项目（QDB1211001）

宋友艳（1973-），女，黑龙江大庆人，教授，主要从事刑法学研究。