试论我国主诉检察官制度的困境与完善

马成坤

（辽宁省人民检察院，沈阳110032）

试论我国主诉检察官制度的困境与完善

马成坤

（辽宁省人民检察院，沈阳110032）

推行检察官办案责任制改革是落实党中央和最高人民检察院部署的重要举措，是建立高效权威、符合司法规律的社会主义司法制度的必然要求，是完善办案机制、提升法律监督效能的现实需要，为此，党的十八届三中全会《决定》要求，探索建立突出检察主体地位的办案责任制，以完善主诉检察官办案责任制为抓手，突出检察官办案主体地位，明确检察官办案责任和权力，对所办案件终身负责，严格错案责任追究，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制，当然，从试点运行到逐步推进，这项制度在取得明显实效的同时，也存在着一定的理论争议和实践问题。

办案责任制；检察官定位；职权保障；监督制约

一、我国主诉检察官制度的概述

（一）主诉检察官制度概述

1.主诉检察官制度的含义

主诉检察官制度，是指具有办案资格的检察官在检察院领导以及内设机构负责人的指导下，按照检察业务相关规定，被赋予相对独立的检察权，同时承担相应法律责任的办案机制。这项制度的定义内容有着多种说法，有的理解为一种检察官办案责任制或是强化检察官办案责任的一种措施［1］，有的理解为公诉权力的重新分配［2］，主诉检察官制度明确了办案责任，对检察权力配置和相关职责做了界定。

围绕主诉检察官制度，需要厘清以下内涵：一是主体具有稳定性，经程序任命的主诉检察官，法律职务上保持一定的稳定性，在免职的程序上相对严格，一般必须经各级检察机关的党组会讨论研究决定；二是必须精通检察业务，一般选拔政治上可靠，业务精熟的人员担任主诉检察官；三是主诉人员具有相对独立的诉讼监督权，不受本部门和院级领导及上级部门的业务干涉；四是责权明确，主诉检察官的法律监督权严格建立在承担相应责任的基础之上［3］378，这是对刑事诉讼程序中“三级审批制”弊端的有效破解。

2.主诉检察官制度的发展现状

数据显示，截止到2011年底，全国检察机关实行主诉检察官办案责任制的部门共有1843个，占全国公诉部门的50.27%，同比减少176个，下降8.72%。全国共有主诉检察官6071名，占全国公诉人的21.98%，同比增加106人，上升1.78%。全国共有315个检察院落实了主诉检察官的岗位津贴，占实行主诉制单位的17.09%，同比减少353个，下降52.84%。全国共有181个检察院落实了主诉检察官职级待遇，占实行主诉制单位的9.82%，同比减少10个，下降5.24%［4］。结合以上数据，不难看出，多年来试点运行的主诉检察官制度既没有上升为全国检察系统统一运行的制度，也没有在试点单位完全推行开来，而且，在某种程度上还有萎缩的趋势。以辽宁省检察机关为例，2012年全省主诉检察官人数总计141人，本科以下的有104人，正科级以下职务的有78人，这种主诉人员年龄老龄化、职务科级化的状况与主诉检察官精英化的诉求相去甚远，还有些表现优秀的主诉人员不断调任、提拔，从而造成主诉检察官队伍业务素质和办案能力水平不高，使全省的主诉检察官队伍建设活力不足、业绩很难有大的起色。

二、我国主诉检察官制度的困境及问题

（一）主诉检察官的制度困境

随着司法改革的深入发展，主诉检察官在制度建设以及实务操作上的局限性日益明显，从本质上看，主诉检察官制度的真正落实，不仅是检察权在检察机构内部进行重新配置，还涉及检察权运行方式以及检察管理方式等相关的体制和机制问题。目前的检察一体化，有着浓厚的行政管理色彩，这与我们所追求的司法改革目标是相对立的。

1.法律依据受到质疑

“主诉制度改革从一开始就是在合法性危机下进行的，随着改革的逐步推进，其合法性不断被质疑，影响了改革的深入进行。”［5］关于主诉检察官制度法律依据的质疑，表现在三个层面［3］406、407：

（1）与宪法性法律抵触

一是《宪法》第131条和《人民检察院组织法》第9条只是对人民检察院行使检察权不受行政机关、社会团体和个人干涉，更确切地说，只是规定了人民检察院作为司法机构独立行使检察权，对主诉检察官能否独立行使并没有确切的法律规定；二是在《宪法》第133条规定地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责，即检察系统上下级之间是领导和被领导的关系，实行上下一体的领导体制，主诉检察官对案件办理保持一定的独立性与“上命下从”的检察长负责制相违背。

（2）与刑事诉讼法相抵触

《中华人民共和国刑事诉讼法》第167条将提起公诉案件的审查决定权赋予了人民检察院而非检察官，主诉检察官办案保持一定独立性，是否就意味着主诉检察官行使职权时，消解了法律的确定性。

（3）与最高人民检察院制定的规则相抵触

《人民检察院刑事诉讼规则》第4条规定：人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定。该制度没有明确检察官独立的说法；《人民检察院组织法》第3条第一款：“检察长统一领导检察院的工作”规定，如果理解为是要实行检察长负责制，也必须看到它与行政机关的首长负责制的区别。作为国家的法律监督机关，显然不能简单套用行政机关的管理模式，这也是一种逐渐形成的共识［6］。其次，刑事诉讼法第167条：凡需要提起公诉的案件，一律由人民检察院审查决定，但检察机关作为一个组织本身不可能去审查决定案件，只能由具体承办案件的检察官去实施［7］。即使按照原来的“三级审批”制度也有“落实到人”的问题，因此，实行主诉检察官制度并未导致法律监督权力主体的变更。

2.权力来源有不同的认识

主诉检察官被赋予相对独立的检察权，追及这种独立性检察权的来源，目前有几种认识，一是该项权利来自于本院检察长的授权；二是由相应的法律规范来确定的，当然，在目前司法改革的大趋势下，所依据的政策文件是中央的《框架意见》以及最高人民检察院的《规划纲要》，总地看，无论是检察长授权还是法规政策文件有规定，主诉检察官起码被赋予了一定的独立办案权力，并且经实践证明是有效的。但仅仅以文件和政策为依据，主诉检察官制度显然缺乏权威性、严肃性和明确性，在制度运行中很容易出现操作混乱、各行其是的局面，需要引起足够的重视。

（二）主诉检察官的制度运行存在的问题

1.激励制度不健全

主诉检察官作为一种办案责任制的主体，既无行政职务，也无行政职级对应，其法律职务任免、行政职务的晋升都是以一定的行政职级为依托的，主诉检察官职务任免往往不是根据工作实际需要来任命的，从实践看，处于职级晋升的压力，即使在政工、综合部门也存在大量拥有主诉法律职务的检察官，这必然使主诉检察官失去了应有的权威性，从造成其认定度和参与度大大降低，在物质激励上，原来各地检察机关对主诉检察官往往发放一定的检察官津贴，但在2011年以来，最高人民检察院的一纸文件，暂时停止评定检察官等级，相应新任命的检察官的津贴也被取消，随之主诉检察官相应待遇也无从谈起。

2.保障制度不充分

从现代检察制度的目的上看，检察工作的独立性是发挥检察官重要使命的前提，“检察官不是也不应该是片面追求打击罪犯的追诉狂，而是依法言法，客观公正的守护人，有利不利一律注意；既然一切以‘法’为准则，则上级行政首长之意如何，殆非检察官执行职务时的依归，检察官乃国家法意志的代表人，而非政府的传声筒”［8］。

主诉检察官制度是检察权独立行使的另一种重要形式。“主诉检察官办案责任制度试行推广至今，也是在没有修订《人民检察院组织法》的情况下推行的。”［9］制度面临着边缘化的问题，主诉检察官独立决定的事项日益萎缩，以辽宁省检察系统为例，从在有限的几个基层检察试点运行主诉制度至今，从开始的大张旗鼓到今天的偃旗息鼓，根本原因在于主诉检察官“有名无实”，也就是说，原来制定的相应待遇没有落实，即使有落实的，历经多年，大部分也在悄悄缩水，大不如前。据了解，辽宁检察系统已经多年没有实施主诉检察官资格聘任，一些基层院主诉检察官流失严重，有的被调离原机关、原岗位，有的升任领导后不再办案，等等，严重挫伤了主诉检察官的工作积极性，缺乏相应待遇保障，还要承担一定的办案责任，因此，很多试行主诉制度的检察院又回到了层级审批的老办案模式。

3.配套制度不协调

我国检察机关资源配置失衡，非业务部门检察官所占比例也较大，虽然非业务部门有的检察人员具有检察官资格，但他们并没有实际从事检察业务工作，而是从事人事管理、政策研究、党建政工、信息技术、新闻宣传等等非业务类工作，这样必然造成主诉业务中检察辅助人员捉襟见肘，特别是一些基层检察院，每名主诉检察官年人均办案上百件，除此之外有时还要放下手头正在办理的案件，去处理一些与检察工作无关的事情，如解决涉诉信访、征地拆迁、扶贫帮困等琐碎的问题，加上有的基层检察院的检察官因达到当地的党政机关规定的年龄而退居“二线”，他们虽然有主诉的资格，但实际并不再办理案件。由于缺乏相应的配套制度，主诉检察官对检察辅助人员并无有效的制约措施，造成主诉检察官制度的优越性并没有充分发挥出来。

4.监督制度不完备

权力具有天然扩张性，尤其针对主诉检察官而言，被赋予一定的独立办案权力，对其进行有效的内外部监督很有必要，我国的检察机关往往通过严格的选任、严惩违法渎职行为以及检察院内部监督，但容易出现以下问题：一是监督流于形式，检察系统由于专业性很强，性质上又不同于政府部门，目前的管理模式还是依附于地方党委之下，在外部监督的问题上，容易造成“灯下黑”，地方党委有管理权限，但大多不懂检察业务，上级检察机关懂检察业务，但不可能做到每个案件都能准确掌握；在内部监督上，纪检部门、案件管理部门的监督形式简单，尚未形成行之有效的建章立制，“一案三卡”中的回访制度没有认真落实。二是监督程序不严格，实务中，有的基层检察机关都有一些内部不成文的规定，主诉检察官承办的案件，如果因为审判无罪或者撤诉，就会追究主诉检察官的责任，这种做法明显违背司法诉讼运行规律，造成主诉人员独立行使职权时缺乏足够的业务保障，无法放开手脚，致使主诉人员在一些比较重大疑难的案件上，主动放弃独立行使职权的机会，主动找领导去汇报案件，以规避业务风险。

三、我国主诉检察官制度的完善

我国检察制度的改革路径有的是发达法治国家法律制度、法律文化等移植的结果，有的则是多年来检察工作实践得到的启发，以历史的、发展的维度考察英美和大陆两大法系主要国家检察权内部配置方式，借鉴了刑事司法领域先进的文明发展共同成果。当然，检察制度的现代化与一个国家的法治传统、政治结构，甚至党派政治，都有千丝万缕的联系，不可能一蹴而就，更不能脱离了国家的政治体制改革的总目标。

1.探索科学合理的激励保障机制

孟建柱同志指出：“要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权……建立符合职业特点的司法人员管理制度。”［10］按照《改革框架意见》、《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》的原则要求：要坚持循序渐进，分类推进，加强指导，因地制宜，坚持依法有序推进，注意做好配套衔接。结合我国国情和检察实践，应从以下几个方面做好主诉检察官制度的保障工作：

（1）立法保障

首先，应当对《人民检察院组织法》和《检察官法》进行修改，明确主诉检察官在办理公诉案件中独立行使职权，排除其他行政性干涉，保证主诉检察官的独立地位；其次，要明确主诉检察官责权利统一的规定，对独立办理的每个案件，主诉检察官在保持独立性同时也要确保对本院检察长和检察委员会负责；最后，要明确主诉检察官的严格的任免程序，非因法定事由，非经法定程序，不被免职、辞职、辞退，以保障主诉检察官法律地位的严肃性。

（2）物质保障

要建立省以下的地方检察机关经费保障制度，充分保障主诉检察官的办公经费、办案经费和人员收入区别于同等级别的公务员体系，细化主诉检察官有条件的延迟领取养老金办法，保证定期增资制的落实到位；保障有权获得劳动报酬，享受保险、福利待遇及养老保险等待遇；效仿我国的公安系统警官制度，主诉检察官身份一直到退休之后，仍然享受检察官津补贴制度等。

（3）身份保障

一方面应通过相关法律法规限制各个检察机关的检察长对主诉检察官的办案干扰和不当影响，另一方面应明确主诉检察官的身份非经严格的程序不得随意罢免，以保障主诉检察官的独立性，否则保障检察权的独立性就有名无实。例如在日本，除日本检察厅法第25条规定的四种情况外，均不得违反检察官的意愿罢免官职、停止职务或降低薪俸；同时在检察官的任期制度上，不论是一级、二级检察官均为终身职务，我国检察官的司法属性比较强，在法律身份保障问题上，应确定无失职和违法行为的，不得免除职务，不得降低待遇，这样能有效地排除干扰，去除办案顾虑，同时也有利于提高其社会地位，使其更主动积极地运用自身经验和知识为独立行使检察权而努力工作。

（4）任职保障

法治社会是建立在法律至上、法律权威的信仰之上的，没有对主诉检察官的精英化认识，就无法保障法律实施的严谨性和权威性，在主诉检察官的任用制度上，必须先进行一定过程的执业培训，使其获得一定的执业经验和技能，在培养任用模式上，对通过司法考试者，即可由检察机关进行选任，再进行相关的执业培训，合格者获得到检察机关的任职资格，这方面可以借鉴法国和德国的选任模式，一般而言，法国的检察官获得一定学位后，经过司法考试合格，再经过法律研究中心的3年的法律专业训练，期满经考试考核合格的，才能任命为助理检察官，而要晋升为检察官，一般还需要1到4年的时间；德国的法律毕业生需要经过两次司法考试合格，接受2年的司法实务培训并合格者，才能被任命为检察官，可见，借鉴别国先进经验，遵循检察业务的运行规律，适当提高我国主诉检察官的任职门槛是完全必要的。

2.完善主诉检察官的配套制度

对于主诉检察官配套制度建设而言，就是要以中央的《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》和《改革框架意见》等文件要求为契机，扬长避短，发挥主诉制度的积极意义。

（1）保障主诉检察官的独立地位

明确主诉检察官办案的独立性与坚持检察长统一领导全局工作、检察长主抓公诉工作、公诉部门负责人具体领导开展公诉工作的格局，进一步优化资源配置，激发内资活力，建设高素质的、职业化、精英化的主诉检察官队伍，改变长期以来的片面强调上下一体领导关系的旧有观念，逐步弱化检察机关过于强烈的行政性质，解决主诉检察官积极性不高、职级低、待遇差的现实问题，充分保障主诉检察官发挥其办案主体的作用。

（2）完善主诉检察官的选任制度

选任制度包括任职资格和任免方式、程序和任期等内容，主诉检察官的任职资格规定既要考虑国际通行做法，也要考虑检察机关现职人员的实际状况，任职资格既要符合现行《检察官法》的规定，也要充分认识到主诉检察官不等同于普通的检察官，“法律是一门艺术，在一个人能够获得对它的认识之前，需要长期的学习和实践”［11］。英美国家的检察官都是从有足够法律业务经验的法律精英中选拔；法国、德国的检察官的业务能力是通过在国家的司法官学院执业训练而获得。建议仿效法治发达国家做法，在任职前，要经过国家司法考试合格，并且要到检察机关的培训中心进行一定期限的业务训练，以保证任职的法律经验要求。

在任免方式和任期上，世界各国由于制度和法治传统不同，检察官任免分为任命制和选举制，各自有着明确的任命程序和与之相适应的任期制度，日本、德国是终身任期，美国则是定期任职，根据我国宪法和政治体制现实，可以参照大陆法系国家，主诉检察官可以由立法机关或司法机关任命的方式，为保证主诉检察官职务的相对独立性和权威性，在资质上，可以要求被任职人员必须通过司法考试并取得一定年限的检察业务培训合格；在程序上，可以由所在检察机关党组会讨论通过，同时报同级人大常委会批准、报上级检察机关备案。

3.完善监督制约机制

主诉检察官制度如何保证主诉检察官的权力能够正确行使，不被滥用，关键在于建立一套科学完善的监督管理制度，实现以制度管人。其具体的监督制约和完善措施是：

（1）加强内外部监督制约

根据刑事诉讼法对不起诉案件的相关规定，不起诉决定的内部监督控制程序为：主诉办案人将不起诉情况提出明确意见，内设机构部门负责人、分管检察长签署意见后，层报检察委员会讨论作出决定。近年来，上级检察机关还要求下一级检察机关对不起诉的案件审批一律要上提一级，即由上一级检察机关的相应部门审批后才能作出不起诉的决定；强化外部监督制约，创新人民监督员制度，探索案件公开的方式方法，建立重大案件信息新闻披露制度，积极回应群众关切，保障群众对重大有影响的案件的知情权、参与权和监督权。

（2）制定岗位考核、奖惩、淘汰机制

从审查起诉、出庭公诉、侦查监督、审判监督、检察调研等方面对主诉检察官履行岗位职责情况进行量化考核，其考核可采取平时考核和年度考核相结合的办法，由院政治部门和审查起诉部门共同负责实施，考核中可将主诉检察官的各项工作分解成指标，每季度考核一次，最终形成年度考核结果，按照平时考核情况和年终考核结果来决定对主诉检察官的奖惩和是否淘汰。

［1］王淡伟.实践在完善，探索在发展——主诉检察官办案责任制试点情况总论［J］.人民检察，1999，（11）.

［2］龙宗智.试论检察官的定位——兼评主诉检察官制度［J］.人民检察，1999，（7）.

［3］山西省人民检察院法律政策研究室.主诉检察官制度研究［M］.北京：法律出版社，2001：378.

［4］最高人民检察院公诉厅.2011年度公诉工作年度报告［R］. 2010年6月印发各省级人民检察院.

［5］陆文奕.我国主诉检察官办案责任制改革与完善思考［D］.上海：华东政法大学，2008.

［6］周理松.淡化行政色彩——检察改革的必由之路［M］.北京：法律出版社，2000.

［7］山西省人民检察院法律政策研究室.主诉检察官办案责任制研究［M］.北京：法律出版社，2001：406，408.

［8］林钰雄.检察官论［M］.北京：学林文化事业有限公司，1999：17.

［9］高一飞.检察改革措施研究［M］.北京：中国检察出版社，2007：

［10］孟建柱.深化司法体制改革［N］.人民日报，2013－11－25（06）.

［11］［美］诺内特·塞尔兹尼克.转变中的法律与社会［M］.张志铭，译.北京：中国政法大学出版社，1994.

［责任编辑：李 莹］

Discussion on the Institutional Predicamentand Improvementof PrincipalProsecutors

MACheng-kun

Itisan importantstep tocarryoutprocuratorresponsibilitysystem reform forthecommitmentoftheParty CentralCommitteeand SupremePeople'sProcuratorate'sdeployment;itisalso theinevitablydemand ofsocialistjudicial systemwhichaccordswith the judicialprincipleand practicalneedsofimprovingmechanism todealwith casesand improvingperformanceoflegalsupervision.Therefore,in18th Third Plenary Session,itisdecided toexploreand establish theprosecutor-oriented responsibilitysystem,clearlinesofresponsibilitiesandauthorities,implementlifelongresponsibilityofcasesand strictresponsibilityinvestigationofmisjudged cases,soasto form operatingmechanismofjudicialpowerwithclear rightand responsibility,aswellastheintegrationofpowerand responsibility.Withoutdoubt,therearetheoreticaldisagreementandpracticalproblemsfrompilotproject.

case responsibilitysystem;job orientation of theprosecutor;function and powersecurity;supervision and restriction

DF926

：A

：1008-7966（2014）06-0125-04

2014-09-21

马成坤(1978-)，男，黑龙江依安人，检察官，主要从事刑法学、刑事诉讼法学的研究。