环境公益诉讼相关问题思考

邓乐

（黑龙江省法学研究所民法研究室，哈尔滨150090）

环境公益诉讼相关问题思考

邓乐

（黑龙江省法学研究所民法研究室，哈尔滨150090）

环境公益诉讼是伴随着社会经济发展而产生的一种诉讼类型，它旨在保护环境公共权益，在促进社会变革，形成环境公共政策，法律执行等方面发挥了积极的作用。我国的民事诉讼法和环保法都对环境公益诉讼作出了相应的规定，但是我国的环境公益诉讼还处在刚起步阶段，相应的制度建设还需要完善。

环境公益；诉讼；制度

20世纪70年代，美国政府通过了大量有关环境保护的法律来应对不断出现的环境污染问题以及公众日渐高涨的环境保护呼声。1970年实施的《清洁空气法》第一次规定了公民诉讼条款，为环境公益诉讼提供了法律依据。在此之后陆续颁布实施了《清洁水法》、《噪声控制法》等有关环境保护的法律，这些法律共同构成了环境公益诉讼的基本框架［1］。近些年来，我国由于环境污染而对环境公共权益造成侵害的事件屡有发生，建立公益诉讼制度的呼声也与日俱增，2012年经过修改后《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条法规为我国的公益诉讼开启了程序大门，公益诉讼由此迈入一个新的纪元。

一、环境公益诉讼概述

（一）环境公益诉讼的概念

环境公益诉讼是指当所有享有环境公共权益的自然人、法人、政府以及其他合法团体组织在遇到环境侵权行为的时候，无论是否是此侵权行为的直接受害人都有权将环境侵权行为起诉到法院的制度。环境公益诉讼是保护环境公共利益的一种有效救济方式。此种诉讼不是一种独立的诉讼类型，而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式，如果被诉对象是对环境公益造成侵害的行政机关或者其他公权力机构，则适用行政诉讼程序的环境行政公益诉讼；如果被诉对象是公司、企业、其他组织或个人，就应适用民事诉讼程序的环境民事公益诉讼。

（二）环境公益诉讼的特征

环境公益诉讼是伴随社会经济发展而产生的一种新型诉讼模式，与传统的诉讼模式相比较，有如下特征：

1.公益性。环境公益诉讼以保护环境公共利益为目的，而不是为了个案救济。环境公益诉讼与基于传统理论的环境侵权损害个案救济的私益诉讼有着本质的不同，其诉讼主张指向的是环境公共利益而非某个人或某些人的环境利益。

2.诉讼主体的广泛性。因为环境公共利益与每个人都有密切的联系，它与人们的生命、健康和社会经济的可持续发展都息息相关。所以，提起环境公益诉讼的主体，既可以是直接的受害人，也可以是无直接利害关系的相关主体，他们都可以依据法律的授权提起诉讼。

3.预防及补救性。由于环境资源的脆弱性及不可再生性，环境公共利益一旦被损害，常常无法弥补和挽救。因此，环境公益诉讼的提起不以发生实质性的损害为前提，环境公益的侵害不需要实际地发生，只要综合有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性就可以提起诉讼。对于已经发生的环境公共利益的损害，环境公益诉讼可以根据相应的法律要求赔偿，这体现了它补救功能的一面。

（三）环境公益诉讼的作用

1.形成环境公共政策。现代社会由于价值观念日渐多元化，传统的权利架构不断遭遇挑战，许多新兴的权利因缺乏相应法规而无法在司法裁判中实现。因此，人们希望裁判不仅有发挥解决纷争的机能，而且还期盼其能够发挥政策形成功能。以环境公益诉讼为例，司法实践中个别类型的环境利益由于得到法院的确认即可以上升为权利。

2.促进社会变革。公益诉讼内在的广泛公众参与机制以一种具体而富有活力的方式将体制外的民众自我救济方式转化为制度内的权利诉求。诉讼不是目的，而是一种更高层次的合作，是平衡社会各种利益的一种表现形式。在公益诉讼中，法院的裁决即便不能立即实行，但具有一定的象征意义，能对未来社会改革起到引领作用，催生相关的政策和机构并赋予他们合法性。通过对某种权利的肯定，从而推动社会观念的革新。这种影响是巨大的、不可低估的，其正义性一旦获得社会公认，将对全社会发生影响并形成某种动力，进而推动立法机关或行政机构对公共政策进行相应的调整，最终推动社会变革。

3.推动法律的执行。环境法治之所以能在欧美等国得以迅速发展，一个很重要的原因即在于，环境公益诉讼推动了环境保护法律的日益完备，并符合国际社会对环境保护的迫切要求。环境公益诉讼作为政府实施环境法律的重要补充，通过公益诉讼激发诉讼活动，强化了环境公益诉讼对环境公害、环境群体纠纷的制裁和抑制功能，为环境法执行提供了一个有效的实现途径，同时也积极促使政府遵守环境法。

二、环境公益诉讼的理论依据

（一）公民环境权理论

1972年6月16日《人类环境宣言》在斯德哥尔摩联合国人类环境会议全体通过。该《宣言》宣布：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”［2］在该宣言的影响下，一些国家将环境权纳入了法律制度的框架中，美国和日本等国家受理了大量环境权的案件，开始了关于环境权的司法实践。环境权是环境法的核心问题，也是环境诉讼的重要基础理论之一，它的主要内容有：环境知情权、环境事务的参与权、环境请求权和公众监督权。随着环境权理论的创新以及各国对其在法律上的确认，环境公益诉讼的开展和运行有了理论保障。

（二）环境公共信托理论

公共信托原则起源于罗马法，其核心思想是特定自然资源的公共权利的保护，这一思想在英国发展成为公共信托原则，后被美国法继承和发展。美国密执安大学的约瑟夫·萨克斯教授将公共信托理论引入环境保护领域，并创立了环境公共信托理论，为环境公共利益的保护提供了一种崭新的理论构想和制度设计。环境公共信托理论是以保护环境公共利益为根本目的的一种公益信托理论。该理论明确政府是管理、保护环境资源的法律责任主体，同时赋予社会公众享有环境权。该理论出现使建立环境公益诉讼制度有了坚实的理论基础。环境公益诉讼借助司法力量监督环境法律的实施，从而达到保护环境资源生态价值和环境公共利益的目的。

（三）公众参与理论

公众参与理论跳出了传统诉讼的思维模式，以政治学上的民主理论来论证公民提起环境公益诉讼的正当性。公众参与环境保护是参与式民主理论在环境管理和保护事务中的延伸。按照参与式民主理论，环保领域应该允许公众参与，公众参与是对政府环境监管权力的有效监督和补充。环境保护领域的公众参与理论已经得到很多国家和一系列国际环境法律文件的承认。1992年，世界环境与发展大会通过的《里约宣言》宣告：“各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”公众参与环境保护的民主理论也符合我国人民依法享有管理国家和社会事务的宪法精神。如我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《环境保护法》第五十三条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”

三、我国环境公益诉讼面临的主要问题

2005年国务院颁布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中首次提出了要“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”。2007年起，贵阳、昆明、无锡等地法院先后成立了环保法庭，所在各省为了使环境公益诉讼能够顺利进行，陆续出台了一些办理环境公益诉讼的文件。这些有关环境公益诉讼的司法实践直接推动了我国公益诉讼制度的确立［3］。根据2014年4月24日最终通过的环保法修订案第58条规定，环境公益诉讼的原告为“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”和“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织，且“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”。目前符合诉讼资格的公益诉讼主体已经从最初方案的一两家，扩大至三百余家，这无疑是一次立法的进步。修订后的环保法放宽了环境公益诉讼原告资格的限制，新法实施后环境公益诉讼将会进入一个快速增长期，将对我国的环境保护起到一个十分积极的作用。然而环境公益诉讼在我国还处在刚起步的阶段，相关的法规不够健全，实践中还存在许多问题亟待解决。

（一）诉讼时效过短

《中华人民共和国环境保护法》第42条规定“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或应当知道受到污染损害时起计算”。由于环境侵权具有间接性、隐蔽性、长期性等特点。直接的和必然的因果关系在环境污染损害赔偿诉讼中很难被及时发现，而在现代高度工业化社会中，环境污染的受害者对环境侵权行为难有专业化的认识，处在相对的弱势地位，而此诉讼时效决定了受害人无法有效地保护自己的权益。环境公益诉讼受此条款的限制，将无法有力保护环境公共利益。

（二）环境公益诉讼举证责任分配存在困难

民事诉讼中，“谁主张，谁举证”是举证责任分配的基本原则。但是根据我国侵权责任法的规定，在环境污染侵权诉讼中，由被告就法律规定的免责事由及其行为与损害后果之间不存在因果关系承担举证责任，即通常所说的举证责任倒置。在环境公益诉讼中，由于诉讼的复杂性，加上环境自身的多变性，被告的行为后果与之间的因果关系很难去简单地认定。因此需要由专业知识背景的鉴定机构去进行系统科学地鉴定。然而，在我国对于环境侵权的鉴定机构并没有明确的规定，这导致环境公益诉讼中当事人举证、法院采证都困难重重［4］，这也是很多法院对环境公益诉讼态度消极的原因之一。

（三）环境公益诉讼成本高昂，原告难以承担

《诉讼费用交纳办法》第13条第1款，“财产案件根据诉讼请求的金额或者价额，按照比例分段累计交纳”，环境污染造成的损害往往涉及面广，损失巨大，事后环境修复成本高昂，其诉讼赔偿请求数额巨大，环境公益诉原告很难承担数额如此之高的费用。另一方面环境公益诉讼由于大多案情复杂，涉及面广，需要原告投入大量的人力物力进行调查取证，其高昂的费用往往让原告难以承受。2010年，昆明市环保局办理一起公益诉讼案件时，因为需要支付下水污染鉴定费、环境恢复治理成本评估费、律师费等费用共计七十余万元。昆明市环保局为了使诉讼能够进行不得不花了大量的时间来筹措资金，直到2010年6月，该案件得以正式启动。高昂的诉讼费用已经成为阻碍环境公益诉讼的主要障碍。

四、完善我国环境公益诉讼制度建议。

（一）放宽环境公益诉讼的诉讼时效

我国环境保护法对于环境侵权的诉讼时效规定为三年，但由于环境侵权的复杂性和长期性，有的危害在短时间内难以发现，即使发现，也需要一定的时间去认定损害结果的事实及提供有关证据，如一些重金属造成的污染需要几年甚至十几年才能够被发现。建议对于环境公益诉讼的时效可以适当地延长。环境公益诉讼时效不宜过短，应以十年为基准，即环境公益诉讼案件的诉讼时效应自知道或者应当知道违法行为时起计算，十年内均可以提起环境公益诉讼。超过十年人民法院可驳回起诉，但涉及重大案件，可不受此时效的限制，但最长时效不得超过三十年。这样不仅可以延长环境侵权者的责任时效，使其不能轻易逃避制裁，同时也能保护环境侵权受害者的利益，使其能够有时间来意识到自己的利益受损并通过法律来保护自身权益。

（二）合理分配举证责任

建议环境公益诉讼采取因果关系和举证责任倒置相结合的举证原则。由原告搜集初始证据就可以进行立案，实际损害不再作为原告行使起诉权的前提。事实上的损害只要存在就可以认定起诉人具有原告资格。侵权行为与损害后果之间的因果关系则由被告承担举证责任。由于环境污染的因果关系、危害程度影响到环境公益诉讼案件中被告是否存在环境侵权的事实以及赔偿金额的认定。因此，损害后果的评估报告、因果关系的鉴定结论被看作是环境公益诉讼中的重要证据。此项证据应由具有专业知识背景专业机构进行评估、认定。

（三）建立科学合理的环境公益诉讼费用制度

我国现行的诉讼费用制度并不适合用于以维护环境公共利益为目的的环境公益诉讼，高昂的诉讼成本已成为阻碍环境公益诉讼正常运行的障碍之一。为了使我国环境公益诉讼的费用更加科学合理，有如下建议：一是案件受理费按件收取，环境公益诉讼是为了保护社会成员的环境权而非个人私利而产生的诉讼，原告本身的诉讼目的不具有财产性内容，因此收费模式应与传统的诉讼收费模式有一定区别。二是如果原告胜诉，那么他的诉讼费用由被告承担，如果原告败诉的话，部分诉讼费用则由国家和社会分担。通常情况下，环境公益诉讼都是基于被告不履行或不适当履行义务而引起的，如果将原告进行诉讼所支出的必要费用转移给被告方承担，不仅能够保护环境公共利益，还可以对被告起到惩罚、警示以及预防违法行为的效果。基于环境公共诉讼的公益性，政府应当对环境公益诉讼的费用给予一定补助，这也是许多国家的通常做法。此外，还可以动员社会力量如发行彩票、公众募集等方式筹集资金来支持环境公益诉讼。三是建立原告奖励制度。环境公益诉讼的原告为了维护环境公共权而提起诉讼，对环境保护起到了一个积极的导向作用，因此，政府应给予原告一定的奖励。一方面可以弥补原告在诉讼过程中耗费的大量的经济损失和精力。另一方面还可以鼓励更多的机构和公益组织参与环境公益诉讼，同时也对侵害环境权的行为起到一定警示作用［5］。

［1］苏静巍.论我国环境民事公益诉讼制度的构建［D］.昆明：云南大学，2011.

［2］郝瑞彬，李子田.公众参与环境保护的法律基础探析［J］.理论观察，2004，（6）.

［3］张亚东.对我国环境公益诉讼若干问题的思考［J］.唐山学院学报，2013，（7）.

［4］施怀基.省法院副院长详解首例环境公益诉讼亮点［EB/OL］.法制网，2011－06－02.

［5］张颖.环境公益诉讼费用规则的思考［J］.法学，2013，（7）.

［责任编辑：郑 男］

Consideration on Environmental Public Interest Litigation

DENGLe

Environmentalpublicinterestlitigation isveryimportanttoprotecttheenvironmentalpublicinterest.The systemestablished in theUnited States,andmanycountriessetup thesystem later.Thesystem isjustgoingtoplayamajor role.Itisusefultopromotesocialchangementand itwillalsohelp inform and shapepublic policy in this field.So farwe haveinitiallybuilttheframeworkofenvironmentalpublic litigation,thissystemneed toimproveandperfect.

Environmentalpublicinterest;Litigation;System

DF969

：A

：1008-7966（2014）06-0119-03

2014-08-12

邓乐（1977-），女，黑龙江哈尔滨人，助理研究员。