论政府在经济法主体中的角色定位

韩伟丽

（中央财经大学法学院，北京100081）

论政府在经济法主体中的角色定位

韩伟丽

（中央财经大学法学院，北京100081）

经济法主体理论的研究只注重经济法的主体范畴，却忽视其中的重要主体——政府——的角色定位。在全面推进深化改革的进程中，研究政府在经济法主体中的角色定位，能更加明确政府在市场经济中的权力界限。结合经济法的本质来定位政府在经济法中的角色,经济法不应单纯地属于公法，它还兼具私法性质。公法领域，政府作为主体不容置疑；而私法领域，政府并不必然作为经济法律关系的一方主体。

政府；经济法主体；角色

无论是“政府——市场”两元主体结构，还是“政府——社会中间层——市场”的三层主体结构，都对政府在经济法中的主体地位进行了肯定。但是，政府在经济法主体中扮演着怎样的角色？对这个问题回答不好，会造成经济法主体理论的逻辑混乱，并容易使经济法和行政法发生混同；搞不清政府的权责界限，可能会造成政府对市场经济的过度干预，影响市场经济的自由健康发展。要定位政府在经济法主体中的角色，需要结合经济法的本质来看，在政府参与的宏观调控领域与市场规制领域分别讨论。

一、政府作为经济法主体的特质

在对经济法主体的研究中，都肯定了政府在经济法中的主体地位。杨紫 教授认为经济法主体中的政府是指履行经济职能的行政机关，包括中央和地方各级政府及其所属的具有经济职能的部门或机构。它在市场监督、宏观调控关系中具有监管、调控主体资格[1]。李昌麒教授认为经济法律关系主体指参加经济法律关系，拥有经济权利、承担经济义务的当事人。他将国家概括为国家干预主体，并对政府角色定位为“有限政府”、“民主政府”、“责任政府”[2]137。可见，政府在我国经济法中主要是一个国民经济的管理者。但是这种定位很难体现出经济法主体的独特性，与政府在行政法主体中的地位相近，即在法律关系中都处于管理者的地位。事实上，在不同的语境下二者具有不同的内涵。

行政法以国家为本位，具有国家政治性；经济法则以社会为本位，具有社会经济性，因此，政府这一主体在二者中具有不同内涵。第一，政府权力大小不同。政府在行政立法、行政司法中具有较高的自主权；而在经济立法中，法律规范的最根本依据是客观规律，经济法是对客观的、固有的、稳定的经济规律的一种反映，因而政府在经济法的颁布、执行时自主权较小。第二，管理方式存在差异。行政法中政府为维护国家利益，保证行政法律关系正常运行，往往采取行政命令和直接管理手段；而经济法中市场主体（指经营者）受市场规律作用往往能自发履行法律规定的权利义务，政府至多是制定经济政策或者进行市场监督[3]。

二、科学定位政府角色的必要性

在全面推进深化改革的进程中，政府在市场中的权力界限问题备受关注。受传统经济体制影响，政府权力无限扩张，过多地从事应由市场承担的事务，弱化市场的自我调节能力。在市场经济日益完善的今天，准确定位政府角色，合理配置政府的经济权力，是非常必要的。

在资本主义国家政府与市场关系的变迁中，自由竞争资本主义时期（18世纪至19世纪），政府只充当“守夜人”的角色，这个时期，管得越少的政府是越好的政府。到了垄断资本主义时期（19世纪后半叶至20世纪初），垄断程度不断提高，贫富分化加剧，经济和政治危机交错，为政府抛弃不干预主义而积极介入市场提供了契机。政府的干预已经不再限于监督，而是更多地参与经济活动，成为经济活动的一方主体来影响国民经济的运行，一定程度上弥补了市场缺陷。但是20世纪70年代，资本主义国家出现经济滞涨，政府干预市场的缺陷日益明显，自由放任主义思潮又有所回归，表现在政府放松管制，只充当游戏规则的提供者，而不再参与到游戏中来[4]46。

新中国成立后，我国实行高度集中的计划经济，没有商品经济，更没有市场。改革开放后，我国发展商品经济，市场经济得以确立，受传统经济体制的影响，政府对市场经济直接干预，引起市场的强烈反应。以国有企业为例，虽然长期以来政府在政策、资金信贷、人才、土地资源等方面对其进行扶持和优惠，但由于缺少竞争压力，资源并没有得到有效利用，国企本身并不能适应市场竞争的环境[4]47。如今国企面临改制，这一切问题都源于政府在市场中的角色定位没有理清。再以我国证券市场的发育为例，我国证券市场从无到有，都是政府一手包办出来的。政府发展证券市场的初衷是为国企筹集资金，因此，并非效益好的企业才能上市，反而是那些效益差、政府想甩包袱的企业拿到上市的指标。所以，我国证券市场暴露出的上市公司质量不高、公司治理结构差、“圈钱”现象严重等问题也正是源于政府对证券市场的全面介入。要解决政府与市场经济的这一矛盾，需要我们对经济法主体中政府的角色进行科学定位。

三、准确定位政府角色的现实意义

（一）防止政府“与民争利”现象

政府角色定位不准，其权力的行使就会扩大到市场经济的每个角落，通过自办企业的形式参与市场竞争，抢占市场资源。上世纪，党政机关办企业弥补办公经费不足曾经风靡一时，大多数党政机关都设有自己的二级企业机构。然而，在权力背景下，党政机关既是管理者，又是经营者，很难做到不利用权力对所经营的公司给予扶持，很难不利用行业管理优势对经营所需要的成本资源和客户资源予以垄断。如果政府在市场经济中扮演这样的角色，会打破市场的自由竞争，政府机构利用其权力优势抢占普通市场经营者的市场资源，扰乱正常的市场秩序。经济法的任务就是从制度上保障政府和市场主体之间的正当位置，准确定位二者之间的法律角色，才能约束政府“与民争利”，规范政府的经济行为，让政治与经济保持距离。

（二）阻止政府“与经济人合谋争利”

政府作为理性的经济主体，受自身利益驱动，会想尽办法利用其经济权力从市场经济中获利。如政府可以为市场主体提供各种寻租机会从而获利，或者通过行政垄断干预市场经济，与经济人互利共赢。由于我国曾长期处于计划经济时代，行业垄断和地方保护主义等问题一直比较严重，这是我国市场经济发展的一大阻碍。2007年我国出台的《反垄断法》确认了行政垄断的违法性，但是其对行政垄断的反对并不彻底。如《反垄断法》第51条中对于“行政机关滥用行政权力实施排除、限制竞争行为，由其上级机关进行处理”的规定，基本上排除了专门反垄断机构的执法管辖权，大大降低了对行政垄断的执法力度。现行法律之所以不能约束政府权力，还要归根于理论上对政府在经济法主体中的角色定位不够明确，无法准确定位政府在市场经济中的合理地位。

四、政府在经济法中的主体地位不具有必然性

政府在经济法中的角色定位并非一成不变，而是随着经济发展动态演化的过程。研究经济法的主体定位首先要从经济法调整的法律关系入手。经济法调整的对象包括两个方面，即宏观调控关系和市场规制关系。宏观调控主要涉及财税、金融、计划等领域，市场规制主要涉及反垄断、反不正当竞争、消费者保护等领域[5]。与此对应，经济法可分为宏观调控法和市场规制法两部分。

（一）政府在宏观调控法部分的角色

宏观调控是国家从经济运行的全局出发，运用各种经济手段，对整个国民经济进行调节控制，实现社会总供给与总需求的平衡。与之对应的宏观调控法，是指调整国家对宏观经济进行调控的过程中所发生的各种社会经济关系的法律规范体系。宏观调控关系是国家在对国民经济的总体调控过程中，与市场主体之间普遍发生的社会经济关系[2]382。可见在宏观调控法领域，政府必然是宏观调控法律关系的一方主体，而且在宏观调控中处于较强势的地位。政府需要运用国家强制力进行总体调控，才能更好地配置社会资源，分配社会公共财富，满足公共欲望，实现公共需要。如在财税领域，国家通过强制税收取得财政收入，为国家开展经济活动提供财力保障。同时，运用财税调控的方法可以调节经济运行，防止经济的过冷或过热发展。这些行为都需要以国家强制力作后盾。可见，在这一领域中，政府的角色同行政法中政府角色相类似，无疑可以将宏观调控法部分视为公法领域。

（二）政府在市场规制法部分的角色

市场规制法，是解决市场失灵的重要法律制度，其对市场的调节应主要集中在确保政府提供适当的市场规则[4]48。在市场规制领域，如竞争法和消费法领域，法律首先明确赋予市场主体平等的生产、竞争、消费的权利。当这些权利受到侵害时，市场主体可以依靠本身的力量自己解决，只有在私权利无法实现的情况下，才去寻求国家司法机关的保护，这正是一种私法本质的体现。在这一领域，政府的介入并不必然需要。下面笔者重点以反不正当竞争法和消费者保护法为例来讨论政府在市场规制法领域的角色。

1.反不正当竞争法。反不正当竞争法所调整的法律关系应当是平等市场主体之间的，政府不应该过多的直接干预。原因有以下几点：

第一，从性质上来看，市场竞争指的是商品生产经营者之间的一种经济状态，属于一种市场行为。反不正当竞争法保护的是平等市场主体之间的竞争关系，倘若政府作为管理者主动介入市场竞争，极易导致寻租腐败的发生，政府只要扮演好竞争规则的制定者即可。至于政府对违法经营者进行处罚时发生的法律关系则属于行政法范畴。

第二，从执法成本角度，不正当竞争行为是发生在市场竞争活动中的，而政府一般不直接参与市场竞争活动，其对单个市场竞争行为的具体信息了解甚少。而处于市场竞争活动中的经营者，出于自身利益的驱动，往往会对同类行业经营者的竞争行为密切关注。一旦有不法经营者实施了不正当竞争行为，最先发现的一定是利益受到侵害的其他竞争者，其市场敏锐程度远高于政府。政府在查处不正当竞争行为时需要组织专门的力量对市场进行监控，执法难度较高、执法效率低下。而如果由法律赋予市场经营者相应的权利义务，一旦市场中出现不正当竞争行为，利益受侵害的竞争者能及时做出反应，直接向不正当竞争者发难，将提高反不正当竞争的效率，避免行政资源浪费。

第三，从执法效果上看，政府对不正当竞争者的违法行为作出的事后处罚，往往既不能惩罚不正当竞争者也不能补偿利益受损的经营者，根本无法有效阻止不正当竞争行为的发生。我国现行反不正当竞争法对不正当竞争行为的处罚力度不够，利益受损的竞争者往往得不到补偿，这显然不符合法律规定的公平原则。此外，只要有政府权力介入，就无法避免权力寻租现象。政府作为理性的经济人，其与不正当竞争者之间不但没有直接的利益冲突，反而通过罚款，双方处于一种“互利共盈”的局面：通过罚款政府获得了利益，而不正当竞争者所承担的责任可能远远低于其获得的非法利润。

综上所述，政府应当退出竞争法领域，其只需制订公正合理的市场竞争规则，为受损害方提供有效的法律救济途径，提高经济法的可诉性，维护经济审判的公平公正。

2.消费者保护法。与反不正当竞争法类似，消费者保护法所调整的对象应当是经营者与消费者之间的关系，而目前我国该法所调整的对象却主要是政府与经营者之间的关系。对侵害消费者权益的经营者，政府的干预结果往往是一罚了事，而至于行政处罚的效果及消费者合法权益是否真正得到维护则不在其考虑范围之内。与竞争法中所述理由相似，无论从性质、成本还是效果上来说，政府都不应该作为消费法律关系的一方主体。但二者不同的是，消费者相对于经营者处于弱势地位，所以要求政府以特殊的形式作为消费法律关系主体出现。

经营者与消费者在市场经济中本身就存在利益冲突，前者追求利润最大化，后者追求的是效用最大化。实际中经营者为了营利，经常向消费者隐瞒有关商品或服务的质量、价格等各方面的信息，导致在经营者与消费者之间出现“信息不对称”的问题。这种信息偏差的存在导致消费者与经营者之间实质上的不平等，消费者始终处于弱势。如果政府完全退出消费者保护法律关系，仅仅依靠消费者保护政策和立法是远远无法改变消费者这种弱势状态的。

对于这个问题，学界提出：经济法主体中应当包含一种名为“社会中间层”的组织，即一种社会中介性质的组织，这种组织具有一部分的国家经济管理职能，可以依靠这些组织来帮助消费者对抗经营者。在我国，消费者协会就属于这种组织。将社会中间层纳入到消费者权益保护制度中，在理论上讲可以有效协调上文中提到的政府与市场之间的各种矛盾，弱化政府干预市场的权力，是符合市场经济发展要求的。但实践中，中间层并没有发挥其应有的功效。由于我国法律制度滞后于社会发展，社会中间层面临发展困境，其法律地位、职能权限一直处于模糊不清的状态。这些问题亟须相关法律作出回应。以消费者协会为例，消法中应首先明确其独立的法律主体资格，既独立于政府，又独立于一般市场主体。独立于政府，即在组织上自我构建，人员选任自主决定，经费独立筹措和运用，活动上自主决策；独立于一般市场主体，即确定其公益性特征，以追求社会整体效益增进为目标，而不是自身利益最大化[6]。其次，法律应明确消协的具体职能，主要包括信息的收集与传递，消协通过定期发布商品信息（商品性能、质量等），来平衡经营者与消费者之间的信息不对称；必不可少的还有消协解决市场主体间纠纷的职能，民事诉讼法中已经明确其可以提起公益诉讼，消法中也应该就此作出具体细致的规定。

由此得出，政府在消费者保护领域不应该直接干预，而是应通过消协这种中间组织来进行间接干预，而要想充分发挥中间组织的调控作用，当下最为关键的应该是在法律上对中间组织作出回应，避免其沦为“二政府”。

五、结语

关于政府与市场的关系问题伴随着整个市场经济的发展过程，不同的时代背景下有不同的特点。本文只是讨论了政府在经济法中的主体地位，并主要集中在市场规制法领域，因为在这一领域，政府与市场主体的矛盾尤为严重。当然市场规制领域还包含很多具体法律关系，政府在其中扮演怎样的角色还要根据各自的发展特点、出现的问题来具体分析。但是总的原则是，现代政府应该是“有限政府”、“法治政府”，政府应逐渐退出竞争性经济领域和社会自治领域，最大限度地发挥市场竞争作用[7]。

［1］杨紫 .经济法［M］.北京:北京大学出版社，高等教育出版社，2006:100.

［2］李昌麒.经济法学［M］.北京:法律出版社，2007.

［3］李国庆.经济法地位问题初探［J］.当代法学，2003，（1）.

［4］吴志攀.经济法学家［M］.北京:北京大学出版社，2006.

［5］张守文.经济法学［M］.北京:北京大学出版社，2008:21.

［6］张占江.政府与市场和谐互动关系之经济法构建研究——以社会中间层主体为路径［J］.法律科学，2007，（3）.

［7］吕忠梅,陈虹.经济法原论［M］.北京:法律出版社，2007:51.

［责任编辑：刘晓慧］

The Role of Government in the Subjectof Econom ic Law

HANWei-li

Research on theory of Economic law focused only on themain areasof the Subjectof Economic law, ignoring the role of the Government.During the process of deepening reform,studying the role of government in Economic law canmore clearly define the powersof the government in amarketeconomy.This paper combined with the essence of Economic law to locate the role of government in Economic law.Economic law should not simply belong to the public;italso combines the private law nature.There’s no doubt that in the area of public law,the government is themain body;but in the field of private law,the governmentdoes notnecessarily be one party in the economic legal relationship.

government;subjectof theeconomic law;roles

D922.294

：A

：1008-7966（2014）06-0094-03

2014-06-20

韩伟丽（1990-），女，山东潍坊人，2012级经济法学专业硕士研究生。