食品药品质量监督问题研究

张媛

（大庆师范学院法学院，黑龙江大庆163712）

食品药品质量监督问题研究

张媛

（大庆师范学院法学院，黑龙江大庆163712）

为加强对食品药品的质量监督检验，我国设立了专门的法定机构，并设立了专门的财政支出用于配备专业技术人员和先进检验仪器，依据相关法律法规制定的标准对食品药品的生产、研制、经营和使用进行依法检验，为食品药品监督管理提供可靠依据。文章对我国食品药品质量现状予以了细致分析，就食品药品质量监督的必要性和亟待采取相关的质量监督措施进行了阐述，最大限度保证人民群众可以对食品药品的质量放心。

食品药品；质量监督；监督措施

从现阶段我国食品药品的管理制度来看，食品药品的生产、流通、使用等领域的质量把关往往以企业自身为主，但管理的方式仍停留在传统水平上，效果令人担忧。从政府层面讲，由于食品药品监管部门人力、财力匮乏，导致进行全程监督管理难度较大，使得我国食品药品行业的整体质量难以得到保障。近些年来，出现了一些重大食品和药品质量安全事故，对人民生命健康造成严重损害。尽管监管系统对食品药品的质量监督和执法能力有所增强，但仍有相当数量的假冒伪劣食品药品充斥在市场当中，存在极大安全隐患。本文对我国食品药品质量现状予以了细致分析，就食品药品质量监督的必要性和亟待采取相关的质量监督措施进行了阐述，最大限度保证人民群众使用的食品药品质量安全可靠。

一、我国食品药品质量现状分析

随着我国市场经济的深入发展，各行各业均面临着日益严峻的竞争挑战，人们对产品的质量要求也越来越高，就食品药品领域而言，我国食品药品的质量也有较大进步。不过就目前情况看来，我国的食品以及药品行业仍有不小的问题存在，那么，政府就必须加大这一行业的监管力度。

（一）食品质量安全有待提高

近年来政府对食品安全质量监督的财政投入有所增加、监管力度有所增强，食品安全有好转的趋势，但与发达国家相比，我国食品安全工作仍有许多不足之处、存在较大差距。笔者通过调查发现，食品领域质量安全问题主要表现在：（1）食源性病原体遭受严重污染。我国经济的飞速发展与之伴随的是资源的高消耗和严重的环境污染、生态环境遭受严重破坏，导致一些新的病原体和耐药性强的病菌随之出现，加之人类食品生产模式及饮食方式的改变、食品流通方式也愈发多样，使得食品尤其是动物性食品遭受污染的可能性越来越大[1]。（2）食品企业违法生产、加工现象严重。从已经查处的食品质量安全案件来看，仍然存在一些违法分子在利益的诱惑下，铤而走险，违规使用食品添加剂甚至非食品原材料，制成毒害人民身体健康的食品，制假掺假现象仍大量存在并造成严重后果，例如三鹿毒奶粉事件和影响恶劣的苏丹红事件等等。这些问题的出现反应出我国行业自律性仍然较差，目前的食品行业总体上仍处在较低发展水平，食品卫生缺乏保障，食品加工绝大部分以手工和家庭加工方式为主，给食品安全造成极大隐患。（3）食品流通环节经营秩序欠规范。目前大多食品经营企业规模较小且秩序混乱，使得管理难度加大，食品分级包装也处于较低水平，有不法企业甚至使用不合格的包装物；其次，企业在食品收购、存储和运输过程中，过度使用防腐剂、保鲜剂等也对食品安全产生极大危害；也有部分食品销售商在市场上销售假冒伪劣和变质的食品，尤其是农村地区及校园周边地区经常可见“三无”食品，对周边居民的健康造成了极大威胁。（4）各种新食品技术的使用也是食品安全问题的重大隐患。现在的食品工业新技术可以说是日新月异，新型的添加剂、包装材质以及生产工艺、现代生物技术等广泛应用于食品生产，使得食品与化学物质的直接接触或间接接触机会日益增多，需要相关部门引起足够重视[2]。

（二）药品质量安全问题严重

目前我国市场经济体制尚未完善，整个医药行业医药生产力发展水平低下，监管机制不健全、相关法律法规缺失，使得药品市场秩序混乱局面无法得到根本解决，药品质量安全问题十分突出。一方面由于产业发展水平低下，导致企业规模小而散，导致企业科技创新能力不强，质量也是有高有低。一些资料统计显示，到2012年末，我国的药品生产厂家共有4 700多家，医疗器械生产企业和药品批发企业各有1.2万余家，零售企业和门店更是无法统计[3]。另一方面在于没有从根本上转变混乱的市场秩序。一些医药公司，在研制药品的过程中，缺乏科学规范的操作、对资料进行伪造的现象也时有出现[4]。还有部分医药公司对于药品生产过程中的质量把关不严、法律意识不强，对质量监管不重视，产品的标准以及检验都是用来应付上级检查的摆设品。在药品的销售过程里，更是逐级加价，让药品市场毫无秩序可言，各种作假广告、挂靠销售的违法行为难以控制。在药品使用的环节上，更是对所谓新药物的新技术和疗效做吹嘘宣传，故意抬高药品销售价格，在城镇以上的医院常常出现滥用抗生素的现象；而农村地区则普遍存在药品质量低下、药品采购渠道不合法等问题。上述问题是群众抱怨最多，最急需解决的问题。

二、政府对食品药品进行质量监督管理的必要性

（一）市场机制失灵需要政府对食品药品质量进行监管

如果市场竞争没有外部性，属于完全竞争环境，那么市场机制就可以充分发挥其优势，最大程度地将资源优化配置。不过，从另一方面而言，市场机制也是有不足之处的，并非如人们所想象的万能性，它无法调控人们生活的所有领域。现在，信息不对称是令市场调节失灵的主要原因[5]。在现实的买卖过程中，对于商品的质量、性能这一类的本质属性，卖方比买方要清楚的多，这就让消费者对于商品的知情权和信息选择方面处在了劣势的位置，那么就很难判断自己想要购买的商品质量好坏优劣性，这正是所谓“柠檬市场”，从而使得整体药品质量不高，许多优质药品品牌也因此遭受诟骂。发达国家市场发育相对比较成熟，在体制运行方面比较完善，不过并未完全消除“柠檬现象”，主要特点是在产品质量上良莠不齐，在外观上难以辨别，我国药品市场存在的假冒伪劣现象比发达国家更为严重。“柠檬现象”让许多曾经风光的著名品牌几近绝迹，企业只好不断推出新的品牌以代替旧的品牌，让企业建立信誉的难度加大。

总而言之，信息不对称会降低市场效率甚至导致市场失灵，利用市场机制减缓信息不对称的过程也会导致市场失灵，因此需要政府介入对市场失灵加以校正，加强对食品药品的质量监管力度。

（二）市场发育不完善需要政府发挥监管职能

从理论角度而言，市场机制无法调节的范围内一般可以让政府监管来弥补。现阶段，我国正在加快经济体制的转变，政府开始逐渐退出市场调节有效果的领域，这样可令市场自身形成有序的产品市场。但是，我国的市场尚未发育完善，市场机制在政府完全不监管的情形下难以将其所有优势发挥出来，另外，政府自身的定位还不是很恰当，有些领域政府本应调控，但其并没及时补位，比如，对于食品药品行业的法律规范的建设尚属落后，未及时建立产品安全标准以及产品安全信用体系，监督管理机制仍有不足等是食品药品监管不完善的关键因素，总体上安全质量还很低。就当前看来，政府在这一领域的监管能力仍然不够，但人民对食品药品安全的关注度却在日益提高，这就将会让政府的监管水平受到严格考验、监管工作面临巨大挑战。因此食品药品质量监督管理部门需要对当前形势予以深刻分析，增强责任感和使命感，认真履行政府职责，把依法监管责任落实到位。

（三）资源稀缺性要求政府对食品药品质量进行监督

人类经济问题的根源在于资源的有限性[6]。资源本身总是稀缺、有限的，在资源的开发过程中不加以充分利用，亦或人为损毁有限的资源，这些都是对资源的浪费。经济发展离不开资源，尤其是不可再生资源根本无法让人类日益增长的需求获得满足，资源匮乏已然成为全球性急需解决的问题。食品药品质量低，其实就是资源浪费的体现，如果生产出质量高、安全性好的食品药品，就能够减少废品以及不合格产品的量，也就减少了对资源的浪费；同时也提高了企业的经济效益。鉴于资源本身的稀缺性，为降低资源消耗提高资源使用率，现实条件也要求政府对食品药品质量进行监督管理。

三、政府加强对食品药品质量监督管理的措施

（一）构建科学合理的食品药品监管法律法规体系

实现对食品药品质量的有效监管，需要从立法层面加以规范，做到有法可依，提高食品药品监管法制化水平[7]。近年来虽然陆续出台了一些与食品药品相关的法律法规，但与之配套的行政法规和规章仍不够完善，主要表现在部分法律文件对于同一领域的规定不一致；部分决策和立法缺乏充分调研和论证，立法具有较大随意性；部分已经出台的法律法规可操作性和可执行性不强，缺乏统一性；制度的建设、执行和监督机制需要进一步完善，执法监督方式需要进一步创新。

当前相关职能部门的首要任务是加快法律法规系统完善，尽早解决食品药品监管法律法规滞后的问题；加强法律法规的解释工作，使其操作性更强；加强规范性文件的合法性审查。要切实推进相关体制改革，集中、精简事权，合理界定职能，减少和避免职能交叉重叠、避免行政资源浪费。

（二）加强食品药品各监管部门间的协调合作

从以往的行政执法情况来看，有些问题仅仅依靠一个部门的力量难以解决，执法效果欠佳，通常需要多部门的相互协调合作、共同努力。食品药品领域的监督管理也是如此，实践证明在某些重大事故问题的查处上，各监管部门间的有机配合让执法效果更令人满意。因此在相关体制改革过程中，要避免职能交叉和权责划分不清等情况，防止出现食品药品监管的“真空地带”。要尽早改变部门分割、多头管理的混乱局面，科学合理划分各级食品药品监管机构部门的职责和权限。在法律法规框架下，各部门间在决策、执行和监督环节相互协调合作，做到职责明确、责权一致，保证监管机构在履行监管职能时高效运行。

政府主管部门应极力协调各级食品药品监督管理机构间的工作关系，使他们能够有配合默契、合作有效。加强内部机构设置的合理性建设，为了缓解人力匮乏的现状，及时考虑增配人员编制。另外，还要强化食品药品监管机构各部门间的协作能力，让监管形成一股合力，构建和谐社会应当是各个部门的统一思想，只有根本思想一致，才能做好监管工作；除此，还需要强化监管部门的职责，使其具有更强的操作性、更科学有效的监管机制，同时加强权力约束，以杜绝滥用职权的情况发生。综上，每个层级的监管机构都需要从自身内部监管做起，把行政决策的监督以及对责任的追究制度落到实处，让群众和政府都参与到决策中来。对于不同部门，不同级别的监管，务必做到明晰权限、分清职责、遵守行政决策程序，在重大问题上，严格实行集体决策，同时采用社会听证以及公示制度等。

（三）提高食品药品的技术监督水平

对于食品药品的行政监管来说，技术监督是一个强有力的支持，对食品药品的质量监管是建立在技术监督的基础上，技术监督同时为食品药品的行政监督发挥作用提供了重要保障，提高行政监督效能。现阶段我国食品药品技术监督水平总体较为滞后，主要体现在监管人员素质较低，设备以及设施跟不上时代需求，仍存在检测的“无人区”[8]。若要把以上问题解决好，就必须从建设和谐小康社会的宏观层面着手考虑，努力获取国家对于这个领域的专项投入，提升检测机构的工作条件，制定出科学的人才培养方案，让食品药品监督技术得到进一步发展。现阶段，从中央到地方的财政保障制度是最急需建立并完善的，只有把食品药品领域的管理经费以及行政执法经费落实到位，才能保障监管机构正常有序运行；同时，还要努力争取各级政府对食品药品监管的资金投入，强化各级监管机构的预算管理，对于财政经费要统一安排、规范使用、严禁浪费，务必把钱用在刀刃上。

（四）加强对食品药品质量监督工作人员的学习培训

各级食品药品质量监督工作人员要注重学习相关法律法规知识以及与各专业相关的专业技术知识，不断充电扩大自己的视野和知识面。主要包括对《产品质量法》、《广告法》、《食品卫生法》、《计量法》、《医疗机构管理条例》等法律法规的学习，食品药品质量监督管理涉及范围较广，包括药品标准、食品药品生产质量管理、药品广告等专业的法律内容，比一般法律更具有特殊性。质量监督工作人员尤其要加强对药学专业技术知识的学习和更新，对国内外的药学技术进展予以随时关注，对发现的食品药品质量问题能够利用科学的方法进行分析和处理，在应用法律条款时做到准确无误。

除上述要求外，质量监督工作人员还应加强对食品药品有效期和质量的认识。食品药品在规定的时间和一定的储藏条件下，能够保持其有效性。但如果超出规定期限，即使在规定的条件下食品药品的质量和有效性也会逐渐下降，药品会失去原本的疗效甚至增加毒性，食品则会出现变质情况至无法食用。质量监督工作人员应当准确掌握适宜药品储存的环境、温度、湿度等，能辨别除湿、防潮、防虫等施舍是否处于良好应用状态。在质量检验过程中加大对重点食品药品的抽检力度和频次，对于超出有效期的食品药品坚决禁止上市销售和使用。

随着市场经济的深入推进，食品药品质量行为通常被认为是企业行为，确保食品药品质量安全主要是企业的责任。但是，政府作为社会经济活动的宏观组织者和管理者，有必要对食品药品质量问题实施必要的监督和宏观管理，以维护正常经济秩序和消费者合法权益。

食品药品的质量监督管理水平直接关系着广大人民群众的生命健康安全。政府部门应加强对食品药品的质量监督管理，同时药品质量监督也是医疗机构的重要职责，首先，需要从法制层面着手构建科学合理的食品药品监管法律法规系统，加强食品药品各监管部门间的协调合作；其次，注重提升技术监督水平，加强对食品药品质量监督工作人员的学习培训，做到群众参与、政府决策相结合，使食品药品的质量监督更加规范化、标准化、科学化，只有这样才能确保食品药品在流通和使用领域的安全性，确保人民群众生命健康。

［1］刘清华，李海凤.食品药品质量规制必要性的经济学分析［J］.北方经济，2008，（2）.

［2］程云志.紧紧围绕“确保食品药品安全”创新监管［J］.中国食品药品监管，2008，（4）.

［3］杨德方.加强基层食品药品监管队伍素质建设的思考［J］.齐鲁药事，2009，（2）.

［4］刘咏梅，张正做.从药品标准的使用率浅析现行药品标准存在的问题及对策［J］.中国药事，2009，（9）.

［5］贾超，王守，朱琳.浅析现行药品标准存在的问题及建议［J］.中国药师，2009，（6）.

［6］高艳慧.对食品质量监督工作的重要性的探讨［J］.黑龙江科技信息，2011，（11）.

［7］苏昕，刘炜.我国农产品与食品质量安全问题的政治经济学分析［J］.工业技术经济，2009，（7）.

［8］石金莲.加强食品安全监督管理的思考［J］.科技信息,

2009，（29）.

［责任编辑：刘 庆］

Research on the Problem of theQuality Supervision of Food and Drug

ZHANGYuan

In order to strengthen the supervision for the quality of foods and drugs,China has set up the particular organizations and the special fiscal expenditure to pay for the professional workers and the advanced inspection instruction.In addition,China,according to the standards set by the related laws and regulations,has tested the production,the development,the operation and the use of foods and drugs,which has also provided the convincing standards for the supervision of foods and drugs.This paper aims to have a detailed analysis of the present situation of the quality of foods and drugs in China.In addition,the paper also aims to probe into the necessitiesof the supervision of foodsand drugs and the strategies ofon the quality supervision.In thisway,people can be atease for the quality of the foodsand drugs.

foodsand drugs;quality supervision;supervisionmeasures

D922

：A

：1008-7966（2014）06-0077-03

2014-09-05

大庆哲社规划项目“关于食品药品质量监督问题的研究”（DSGB2013010）

张媛（1981-），女，黑龙江大庆人，副教授，从事国际私法学研究。