政治犯罪不引渡原则适用的困境及进路

张谈

（郑州大学法学院，郑州450001）

政治犯罪不引渡原则适用的困境及进路

张谈

（郑州大学法学院，郑州450001）

政治犯罪不引渡原则在引渡制度会被经常运用到。它在维护被请求国政治中立地位、保证国际刑事司法合作顺利进行，保障政治犯罪被请求引渡人的人权方面发挥突出作用。但是由于政治犯罪的概念很难界定、各国的认定权分配模式迥异、在操作中容易滥用等困境也现实存在。因此我们应该分别做出明确政治犯罪的界定标准、赋予司法机关更大职权、限制政治犯罪的适用这三方面的正确引导。

政治犯罪；不引渡；被请求国

引渡，是指一个国家把在其领土内、而被他国指控为犯罪或定罪的人，根据引渡条约的规定或者以互惠为条件移交给要求国处理[1]。政治犯罪不引渡，也称为政治犯不引渡，是指当被请求国根据本国法律认为引渡请求所针对的犯罪为政治犯罪时，拒绝请求国的引渡请求的一项制度。政治犯罪不引渡在国与国交往过程中被经常运用，在现代引渡制度上已经是被国际社会广泛接受和认可的一项重要原则。

一、政治犯罪不引渡原则的存在价值

政治犯罪不引渡原则在法律条文中的正式确立最早可以追溯到1833年比利时制定的《引渡法》，其第6条规定：“在缔结条约时将明文规定，外国人不得因引渡以前的政治犯罪，与政治有关的行为或本法规定的重罪或轻罪而被追诉或被处罚；在这种情况下，拒绝一切形式的引渡和临时逮捕。”其后这一原则逐渐被世界各国所承认和接受。一项法律原则之所以能延续至今数百年肯定是有巨大的存在价值。笔者认为政治犯罪不引渡在以下三方面发挥的作用不可忽视：

（一）有利于维护被请求国政治中立的地位

英国引渡委员会曾指出：“一个国家很难对另一个国家的某种政府形式或王朝有如此大的兴趣，以致感到必须和它共同反对政治犯。”[2]通俗地讲就是说对于别国的政治事务，自己不应该掺和进去。所以对于本国境内的被告人就应该依据本国法律来认定是否犯罪。请求国要求引渡政治犯的目的是对其进行惩罚，因而一旦对请求国要求引渡政治犯的请求做出判断，同时就也对请求国的政治立场做出了回应。导致自己的政治中立地位不保。因此，为维护自己政治中立的地位，面对这样的请求被请求国应该缄默不语不予答复，对政治犯罪不引渡无疑是最佳的选择。

比利时是世界上第一个制定引渡法的国家。比利时国家的诞生本身就是政治革命的结果，革命者取得胜利建立比利时后认为自己国家应该庇护反叛统治者的政治逃犯。这样既为自己的合法地位找到了依据，也可以确立自己国家在国际社会上平等的政治地位。在适用政治犯罪不引渡原则时，被请求国可以根据自己国家的价值观和政治策略，对请求国发来的引渡请求进行合乎本国利益的，不受干涉的权衡和评价。这样就保证了被请求国的政治利益和价值标准得到充分的尊重。因此，坚持政治犯罪不引渡原则，可使被请求国在国际政治交往中保持政治中立。

（二）有利于保证国际刑事司法合作的顺利进行

某一行为在某个国家的法律中被认定为是政治犯罪，而越过这个国家的边界到另一国家可能就不受法律制裁。就某一特定的政治犯罪，它侵害的是请求国的政治利益，而对于被请求国来讲可能就无害。因此，就目前来说对于刑事领域的引渡合作应当主要围绕那些对于国际社会的秩序造成侵害的“普通犯罪”，对那些只侵害某一“国家利益”或“民族利益”的政治犯罪，则应持比较超脱和回避的态度[3]。政治犯罪不引渡可以保证国际引渡合作不因一些敏感的政治问题而面临危机，从而防止一小部分的政治分歧导致国际合作关系全面的破裂，这将鼓励各国放心大胆地参加国际刑事合作，并保障这种合作健康地发展[4]。不仅是社会制度不同的国家对政治犯罪的认识有差别，特别是社会制度不同的国家间政治分歧更加明显。将国际刑事司法合作的重点集中放在惩处那些在国际社会上达成共识的普通犯罪上。对政治犯罪进行排除，可以有效回避这些在政治见解上的迥异对国际刑事司法合作造成的不利影响。

（三）有利于保障政治犯罪的被请求引渡人的人权

政治犯罪不予引渡对保障人权功不可没，符合《世界人权宣言》等国际文件的规定。因为政治犯罪侵害的是当权政府的政治利益，其目的是要推翻或者改变现有政府的执政现状，这是当权政府最为敏感和最不能容忍的地方。所以，相对于普通的刑事犯罪，政治犯罪的犯罪目的是推翻或影响政权。因此是当政者所深恶痛绝的，更容易被用重法残酷打压。政治犯罪是一种信仰犯罪，虽然具有外表恶，但目的更多的是为了一个政治阶层的利益而不是纯粹的利己犯罪，因此不具有内心恶。在道德谴责感上相对于普通犯罪来说更容易引起人们的怜悯。所以他们一旦逃出迫害国的“牢笼”，任何一个有重视人权保障的国家都不忍心再将他们送回去。更何况被请求引渡人是从利他主义出发的，因此，被请求国在收到引渡请求后可以基于对保障被请求引渡人的人权的考虑，如果引渡明显会使被请求引渡人遭受不公平对待的危险，比如说可能遭受酷刑，遭受不人道或者侮辱人格的惩罚，等等，那么被请求国就可以以这些理由拒绝请求国的引渡请求。

二、政治犯罪不引渡原则存在的问题

虽然政治犯罪在国际交往中常常被当作不引渡的依据。但是到底什么是政治犯罪并没有一个清晰的概念。在现有的国际文件也因为认识的差异形不成一个较为一致的认识范围，使一些本该引渡的非政治犯因被请求国不愿意引渡，而冠以政治犯的借口不能引渡。本不该引渡的政治犯但被请求国确认为不是政治犯给引渡了。这样的滥用不仅会导致国际刑事司法合作的混论，也会侵犯到被请求引渡人的人权。

（一）政治犯罪概念界定存在严重困难

虽然政治犯罪不引渡原则在国际社会上得到广泛接纳，然而至今它依旧是引渡理论和实践中难以把握的问题。原因是政治犯罪概念的界定一直存在较大争议。在理论上，“政治犯罪”这个词语作为法律概念本身外延就很不清楚。特别是与政治犯罪相关联的犯罪到底认定为普通犯罪还是政治犯罪边界不明，有些国家划入政治犯罪范畴，有些国家则持相反观点，因此难以在国际范围内对政治犯罪下一个统一的定义。在实践中，除了极少数国家在国内立法中给政治犯罪下定义，至今还没有国际条约这样做过。在这样一种“政治犯罪”界限不明的情况下，国与国之间在认定政治犯罪时就会有不同的认定标准。需要认定时，每个国家都按本国的实际需要来解释“政治犯罪”。于是，这一原则在使用过程中，被请求国为了自己利益的最大化，通常会将政治犯罪做扩大解释将那些不愿意引渡的犯罪人扩充进去。这样最终会阻碍国际刑事司法合作的有效进行。

（二）政治犯罪认定权分配模式迥异造成适用困难

在司法实践中，政治犯罪的认定权有三种模式。第一种是行政机关审查认定模式。第二种是司法机关审查认定模式。第三种是行政机关和司法机关双重审查认定模式。行政机关审查认定容易忽视对被请求引渡人的人权保护，在适用中因为根据政治利益判定所以也没有统一标准。司法机关审查认定又会因为缩小政治犯罪的适用范围从而扩大引渡的适应。由于政治犯罪的引渡问题不仅仅是法律问题也是政治问题，所以目前绝大多数国家所选取的是行政机关和司法机关双重审查认定模式。首先是请求国的行政机关通过外交途径向被请求国提出引渡政治犯罪的请求，引渡政治罪犯与否，被请求国的司法机关和行政机关都有决定权，司法机关拥有的是初步审查权，即受到请求国的请求后一般要先有被请求国的司法机关对是否引渡作出司法审查，看引渡是否会严重侵犯被请求引渡人的人权，造成对被请求引渡人不公平的处罚。如果司法机关审查后认为不应当引渡，那么行政机关就不再审查直接作出不予引渡的决定；如果司法机关经过审查作出予以引渡的决定，那么行政机关仍然可以根据政治方面的原因作出最终决定权，即可以决定引渡，也可以决定不予引渡。这样的双重审查实际上使行政机关掌握了是否引渡的权利，一些司法机关根据法律本可以引渡的罪行也可能因行政机关基于本国的私利的考虑而不予引渡，最终导致这些应该引渡的非政治犯逃脱法律制裁。

（三）在操作中容易被被请求国滥用

不可否认，国家间关系的亲疏影响国家交往的程度，在一些价值观之间高度契合的国家间往往关系会更好，而在这些国家间在面对引渡问题时被请求国往往会顾及与请求国之间千丝万缕的联系而与人方便，即便是政治犯罪，因为是两国共同打击的敌人所以就会索性交给“朋友”处理。反之，在一些不友好的国家间，在价值观上认识分歧就比较多，甚至会出现对立的局面。在请求国被认为是政治犯，在被请求国可能被认为是革命者。这在社会制度不同的国家间尤其明显。正是由于对政治犯罪概念本身的界定不清，各国对某种犯罪是否属于政治犯罪就会因社会制度、意识形态、法律体系等原因认识迥异。是否引渡由被请求国决定，就算是政治犯罪，如果引渡对被请求国好处更大，那么被请求国就会采取“非政治化”的方法来适用引渡，如果对被请求国不利，就算是政治犯罪被请求国也会制造借口拒绝引渡。这样就会造成被请求国根据利己的原则随意寻找引渡或者不引渡的理由，对政治犯罪做任意的扩大或缩小解释。

三、适用政治犯罪不引渡原则的进路

（一）明确政治犯罪的界定标准

大陆法系的国家在认定政治犯罪时习惯按照是否包含普通犯罪，把政治犯罪分为纯粹的政治犯罪和相对的政治犯罪这两类。前者是指不直接侵害公民个人的人身和财产权益，直接针对一国的政治体制和政治制度所实施的行为。一般认为间谍、背叛国家是典型的纯粹政治犯。后者是指具有政治性质的或与政治犯罪有联系的普通犯罪行为。相对政治犯罪侵犯的是双重客体，即侵害了一国政府的政治权益，也侵害了公民或者社会的非政治性权益。所以要认定某一普通犯罪中有没有政治因素就应该结合这一犯罪的具体情节进行分析。也正是因为它的复杂性导致了政治犯罪认定上的困难。就纯粹的政治犯罪来说，由于和普通刑事犯罪的犯罪客体区别明显，所以容易识别。它侵害的法益仅仅是国家法益与个人法益无涉，因此可以将纯粹的政治犯罪直接认定为“政治犯罪”，不予引渡。假如想对手段极其残暴的纯粹政治犯作出例外规定可通过国际合作来达成共识的方法实现。但是对于相对的政治犯罪既有政治因素又有普通犯罪的特点所以非要在政治犯罪与普通犯罪之间做出取舍时就存在疑难。如果将相对政治犯罪全部使用政治犯罪不引渡，那么就会使一些犯罪人为了打政治犯罪的“擦边球”故意在普通犯罪中加入一些政治因素来逃避处罚。因此对于相对政治犯罪要分情况对待，根据在司法实践中具体犯罪的情况来分别处理。要结合实际情况中的各种因素来综合认定是否应适用政治犯罪不引渡原则。抽象地讲，就是结合犯罪的主客观两方面的因素，认真比较国家法益和非国家法益之间哪种受害更大，如果国家法益受害明显，则应该被认定为“政治犯罪”，不予引渡。反之，应引渡。

（二）建议赋予司法机关确定政治犯罪更大的职权

引渡的政治性下降法律性加强是引渡制度发展的一个趋势。毕竟政治犯罪是一个法律概念，而对于法律问题的认定，是应该交给司法机关来处理的，正是由于引渡涉及外交，所以也离不开行政机关的参与。笔者建议各国在协调处理司法部门与行政部门的关系时，应减少行政机关对司法机关的制约，使司法机关在引渡过程中具有更加主动的职能。引渡与否应该依照法律来进行，而不应该是被政治操纵而成为政治交易的工具。合理配置行政机关和司法机关之间的职权，使引渡程序走上法治轨道。对于涉及外交现实和政治需要的引渡案件，引渡与否的最终决定权应该归司法机关享有。如果行政机关能证明引渡可能会危及本国的根本利益，当然可以做出不同意引渡的决定。但是，如果有行政机关出面拒绝外国的引渡请求往往会发生外交争端，很容易招致对等报复。所以，行政机关可以先审查是否应该引渡，作出决定后就把相关的理由和证据材料交到司法机关，由司法机关帮助行政机关做出终局裁定。这样以来，既考虑了政治上的需要，避免了外交冲突，又符合引渡作为司法合作的一种有效方式的要求。

（三）限制政治犯罪不引渡原则的适用

1.恐怖主义犯罪一般不适用政治犯罪不引渡原则。虽然恐怖主义犯罪往往具有政治目的，其形式多样，包括实施绑架人质、自杀式爆炸、劫持飞行器、暗杀国家领导人等各种暴力或以暴力相威胁的行为。但是在现在社会它的打击目标多是无辜的民众，采取任意伤害普通民众的手段来营造恐怖气氛，通过民众对恐怖主义的畏惧来对政府施加影响换取自己的政治目标。也正是恐怖主义具有政治目标所以容易被认定为是政治犯罪。但是以牺牲民众的生命健康来达到自己的政治目的是全世界任何一个民主国家都不能容忍的。国家建立的目的就是要保护公民。如果一个国家连自己本国公民最基本的人身安全和财产安全都保障不了那么它的执政就是不合格的。所以一旦被认定为是恐怖主义犯罪，即便这种犯罪具有政治目的，也必须基于这种犯罪严重的社会危害性予以严厉的打击和制裁。如果被请求引渡人从事的罪行已经被国际公约认定为不被允许的恐怖活动，被请求国要么就认可是恐怖主义犯罪把被请求引渡人交给请求国处罚，要么自己就必须对被请求引渡人提起刑事诉讼。只有在极特殊的情况下，如恐怖主义行为未侵犯个人法益，不违背国际人道精神，被请求国才可以认为有关的罪行属于政治犯罪而给予庇护。

2.将公认的国际罪行排除在政治犯罪之外。公认的国际罪行是指那些危害国际社会整体利益和共同安全，被国际社会普遍认同的犯罪行为。具体包括:危害人类罪、灭绝种族罪、战争罪、侵略罪、非法劫机和危害航空运输安全的犯罪，以及其他严重危害国际安全的犯罪行为，如贩毒罪，侵害外交代表罪，海盗罪，等等。尽管并非全部的国际公约都认为自己列举的国际罪行都不是政治犯罪。但是，许多国家在引渡的立法和司法实践中选择了一种将全部国际犯罪非政治化的态度，即对于所有由多边国际公约惩处的国际犯罪均不认为属于政治犯罪。

3.对腐败犯罪不应视为政治犯罪。国家机关工作人员因身担公职就当然具有了政治身份。这些巨腐分子犯罪之后通常会选择外逃的方式来逃避法律的制裁。一旦受害国向腐败官员逃跑国发出引渡请求时，这些腐败官员就会以自己的政治身份或其他与政治相关的说辞为自己是政治犯罪辩护，试图把自己划入政治罪犯从而逃避对其开展的引渡合作。曾经有些国家因担心一部分国家会打着反腐败的幌子迫害政治犯。所以他们不同意把腐败犯罪视为非政治犯罪。但是2003年联合国大会通过的《联合和国反腐败公约》在第四章“国际合作”中规定，对腐败犯罪只要缔约国法律应允均可以进行引渡，无疑态度明确地说明不能将腐败犯罪视为政治犯罪。

［1］林欣，李琼英.国际刑法新论［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2005:236.

［2］［德］托尔斯滕·施泰因.国际恐怖主义和引渡权［G］//王彬颖，等，译.当代联邦德国国际法律论文集.北京:北京航空航天大学出版社，1992:325.

［3］黄风.引渡制度［M］.北京:法律出版社，1997:165.

［4］刘亚军.引渡新论——以国际法为视角［M］.长春:吉林人民出版社，2004:52.

［责任编辑：李洪杰］

Dilemma and Approach of Applying the Princip leof Non Extradition of PoliticalCrime

ZHANGTan

The principle ofnon extradition of political crime iswidely used in extradition.It is in themaintenance of the requested state politicalneutrality,ensure that the international criminal judicial cooperation smoothly, play a prominent role in protection of thehuman rightsofpoliticaldefendants.Butbecauseof the conceptofpolitical crime isdifficult to define,the identification ofdifferentmodeofdistribution,right in the operation easy toabuse,we should explicitly political crimes defined standards,applicable to the judicialauthorities greater powers,to limit the politicalcrimeof this three respects.

The political crime;Non-extradition;The requested state

DF611

：A

：1008-7966（2014）06-0040-03

2014-07-28

张谈（1990-），男，河南许昌人，2012级刑法学专业硕士研究生。