城镇化布局下的村际治理：论域潜变与构架前瞻

陈浩天

（河南师范大学 公共政策与社会管理创新研究中心，河南 新乡 453000）

引言

农村问题研究论域上升到政治领域，就是村际治理的有效性命题。“以村为界”的村际治理过程贯穿于国家政权逐渐下放的全过程。诚然，以国家单一维度进行村际治理的衡量是片面的，把国家置放于社会的大框架下，将基层力量作为社会变迁的源动力又显得力所不逮。在“国家——社会”范式下探究国家权力与农村社会互动变迁过程，具有理论介入和方法论指导的双重意义。可以说，国家与社会、民治与官治等“语义场”为村际治理研究开创了新的研究范式。诸多国外学者如黄宗智、杜赞奇、萧凤霞等皆透视了农村社区的国家化倾向和国家权力的浮动原因。国内学者如张厚安的“村治实验”、辛秋水的“文化治理与文化扶贫”、徐勇的“城乡二元论与国家社会互动论”、徐勇与邓大才的“社会化小农”理论、吴毅的“村庄场域”、于建嵘的“抗争性政治”等皆对中国乡村治理研究作出了卓越的贡献。本文试图借鉴既有研究的理论成果，从中国乡村治理历史变迁的本土视角，探究“国家——社会”研究范式在村际治理问题上的适用性，以期在城镇化大格局下推衍出村际治理的治理范式和论域潜变过程。

一、国家社会二元治理程式：村际治理的论域潜变

（一）乡规绅治：小农家庭模式下村庄治理的“无根统治”。

传统中国是“乡土社会”和“官僚中国”共同构成，政治权力高度集中的封建专制体系对底层渗透能力十分有限，作为政治单位的农民与国家政权是相对分离的。单个小农家庭完全是自给自足的生产和生活模式。家庭成员之间基于血缘纽带而聚集在“桃花源”式的村落共同体。综观我国村际治理变迁过程，其治理边界一度呈现“皇权不下县，县下是宗族，宗族皆自治，自治基伦理”的自治状态。“村规民约”在一定程度上与法律效力等同，其构成了传统中国乡土秩序的伦理基础。县级政府在“村规民约”的基础上，对乡村进行“无形”的控制。诚如黄宗智所言：“村规的效力不仅靠村民自觉接受和村社话语的力量，而且得到了官府的认可。”[1]可以说，封建时期的历代政府皆依靠“保甲制”对农村地区实施自治意义上的管辖。乡土社会的治理惯性逐渐形成国家统治与乡村分治的治理格局，在权力运行上形成“县官治县，乡绅治乡”的执行逻辑。

村际治理的通道由正式权力组织与非正式权力网络共同构成，但正式权力组织基本被排除在村际治理架构的外围，非正式权力网络作为“小主权”者，更多的是以国家“代理人”的身份替代国家正式官员行使政权。嵌入乡村架构内部的“非正式”权力网络，使国家与农民在“上下分立”的情况下保持顺畅的联系。[2]非正式网络虽然与国家共同体保持了一致性，但对国家权力亦具有天然的离散性，非正式权力的存在一定程度上消解着国家政权的渗透能力。国家政权的离散化情势使传统中国的农村社会只是“机械化”的整体。近代以降，国家政权开始作为有机整体向乡村下移而实现“国家政权建设”过程。随着国家职能的扩张，所有的中央和地区政权，都企图将国家权力触及到社会基层，掌权者认为新延伸的政权机构是控制乡村社会的有效手段。杜赞奇认为的“国家政权内卷化”正是这段村治历史的真实写照，基层政治内卷化带来的结果是县域行政的无限扩展，“皇权不下县”的历史从此被改写。

（二）政社合一：人民公社国家工业化目标的行政渗透。

新中国成立以后，国家权力及其组织形式完全嵌入到乡土社会之中。土改运动奠定了村民走向体制化的集团式协作基础。党和政府通过一系列“政权下乡”活动完成了乡村工业化目的的原始资本积累。在人民公社体制下，国家职能无限放大，公社—大队—小队三级政权组织结构基本填补了农民的一切生产和生活活动。国家在农村基层建立了多重农业生产、生活服务体系。可以说，“在中国历史上，从未有任何一个政权能够如此深入全面地控制农民全方位的生活”。[3]中国共产党成立的这种自上而下的政权体系，将农民的行动逻辑深入到国家的政治生活之中，“政党下乡”系列活动，在一定程度上动摇了传统精英统治的根基。

系列的群体性政治活动摧毁了非正式权力网络的基础，国家与村庄实现了面对面的对接。国家工业化目标时期，中央政府依照苏联的农庄模式，在我国广大农村地区建立起了高度统一的人民公社，在政治上表现出强烈的国家全能主义倾向，国家政权建设能力达到了权力高度集中的境况，“中国共产党把它的权威渗入了每一粒稻穗”，[4](p622-628)国家通过“七站八所”对组织以“命令”和“动员”的形式全面介入了农业生产和农民生活。人民公社是典型的强制性行政共同体，其依靠政治动员的号召性来统一社会意识形态，以期达成社会共识。这种以党政国家为轴心的控制结构，极度压缩了民众的自由空间。全能主义的国家动员模式下，政府行政权力侵入社会和个人生活诸多领域，原则上并不受法律和道德的规约。[5]政治权力对社会的全面控制，其内部难以克服行政惯性连带的庇护主义和机会主义。众多学者研究成果也表明，全能主义的国家安排在理论上是没有边界的，[6]但由于产权结构的不当安排，出现了集体所有制的多种弊病，最终导致人民公社的解体。

（三）乡政村治：村民个体自治能力提升的国家整合。

科层制的政权组织，标准化的农业生产流程，在一定程度上影响了行政效能的发挥。1984年以后，人民公社制度彻底走向终结。随着现代国家力量日益渗透到社会基层，政治制度化也需要对政府权力加以规范，村民自治制度应运而生，并被视为政治社会化的重要内容。但是，村民自治的学理价值和适应性在发轫初期就遭受到了一定的非议和质疑。诚如戴维·赫尔德所言，“民主内涵的历史是奇特的，而民主实践的过程则是使人困惑的”。[7]无论把村民自治作为农村政治研究的“怪胎”抑或“正宫”，其都无法抑制农民行动的实践性和首创精神。可以说，村民自治民主程序的运行范围以“利益”为基础，以公共政策的执行为保障。

可以说，村民自治制度是在“政党下乡”和“民主下乡”过程中产生的，其推动了民主取向的乡村治理机制形成。村民自治顺应了国家与社会分离过程中乡村治理体制的变革趋势，建构了一个顺畅的国家整合体系。因此，村民自治以民主方式整合分散化的农民，是政府为重建乡村社会治理体系的理性选择。目前，村庄自治制度已经运行了30多年，“村民自治”制度作为官方的“红头文件”早已被肯定和发展，事关村民自治的研究也日益得到学界的关注。但是，根据2010年最新颁布的《村组法》，党在村民自治组织中具有“领导核心”的作用。可见，村民自治制度主观目的是还权于农民，但在现实操作中却有远离文本，沦为空壳之嫌疑。[8]这是因为，村民自治行政化外衣大大挤压了村民的自治空间，一定程度上造成了村民自治权力的“悬空”与“虚置”。

（四）多元治理：政府主导下国家社会互动的善治回应。

费孝通的“差序格局”代表着传统时期农民生产、生活与交往的叙事语境，农民的集体行动无疑是农户摆脱“碎片化”与“原子化”向“社会化小农”迈进的实然状态。传统乡土社会的小农流动性低，以血缘和地缘为纽带开展社会交往，小农生活和生产资料的获得大多是依靠自然交换，而不是社会市场交换。因此，诸多学者把小农“静态”描绘成“口袋里的马铃薯”、“蜂窝结构”、“细胞化社区”。徐勇教授的“社会化小农”理论以农户为学理研究起点，“动态”描述了农民的流动性。[9]可见，农民集体能力“团体格局”的诉求给乡村治理的复杂性和变动性带来了一定的冲击。

与传统计划经济时代“大政府—小社会”模式不同，“小政府—大社会”社会模式才是城镇化布局下的改革动力。但“小社会”并非“弱政府”，必须以“强政府”为主导，形成“强政府—强社会”的良性互动关系。因此，回应性治理是在“政府—社会”二元范式下，对民众的需求和反应作出反馈的过程。该过程是以社会可行性和政治公正性为公共政策的输出路径，对公众需求加以引导并满足。因此，“回应性问题是现代组织理论体系的核心，组织成员的使命等同于公众自身的需求”。[10](p45)从治理模式上来看，回应性治理是主动且有效的回应与公众双向交流的互动。回应性治理有别于传统公共行政模式的科层制，也与公共管理推崇的市场机制不同。回应性治理崇尚公众参与和社区自治，强调政府全方位问责和公民社会的回应，在认知理念上，回应性政府强调顾客至上，在运行机制坚持人本取向。因此，回应性治理与服务型政府所具备的政府透明度、平等、责任乃至人文关系高度契合。[11]

二、城乡一体化治理的范式拓展：国家治理能力提升的四维进路

（一）社会管理：由单向度向社会整合迈进。

农村社会管理是运用政策性工具嵌入底层社会结构重构基层资源的有序运作，这种“集权的简约治理”，实现了底层的有序稳定，在一定程度上保障了中央集权的公正性与有效权威分配。秦汉以来，我国社会形成的是以“官僚制”（世袭制）为基础的集权模式，乡绅、士绅和地方精英以礼俗为纽带维持底层社会的运行。士绅在一定程度上仅仅扮演“经纪人”的角色为政府与农民搭建交流的平台：政府通过士绅控制农民，农民的生存底线因士绅而获得暂时的保障。但是，处于庇护状态下的农民“站在齐脖深的河水之中，只要涌来一针细浪，就会陷入灭顶之灾”。[12]

简言之，20世纪上半叶，农民主要通过庇护主义政治结构实现对基层社会的控制。伴随着“政党下乡”、“政权下乡”、“政策下乡”、“法律下乡”等一系列“下乡”活动，国家政权建设不断推进，国家权力日渐向下渗透，加强了政治整合的权威。80年代以后，村民自治以来，农民自治能力不断增强，农村社会整合空间和能力得以强化。税费改革滞后，农民负担的加重，农民行动逻辑表现为“四怕”，即“一怕‘两上缴’（农业税和村提留），二怕‘肚子高’（计划生育），三怕‘火来烧’（殡葬改革），四怕‘拎大锹’（义务修水利等基础设施）”。诸多政府主导的行政活动，在一定程度上激化了基层政府与村民之间的矛盾。新型城镇化建设过程中，各级地方政府因为政策变异导致的各类“强拆”事件，在一定程度上弱化了基层政府的公信力。随着农村群体性事件日渐增多，“稳定压倒一切”的行政执行逻辑对农村社会管理创新提出了挑战。新世纪以来，中央政府取消了农业税，在一定程度上消解了政府与农民之间的张力。近年来，农村人口流动的日趋增多，建构整体“官民共治”的多向度社会管理模式，是我国基层社会管理模式创新的必由之路。

（二）民主治理：公共精神与政府责任的型塑。

现代公共精神是公共领域中最基本的政治价值，其具有公共性、底线性、政治性、辐射性等品格。公共精神作为政府治理的基本功用就在于为行政架构的权威性提供了合法性依据。我国历来就是崇尚政府治理能力的国度，从政府治理边界上来看，体现三个“转变”：从“无限行政”向“有限行政”转变；从“行政管制”向“行政民主”转变；从“消极行政”向“责任行政”转变。这是因为公民社会与政府之间并非“零和”博弈，而是一种共强共生的治理范式。对于乡村社会的民主治理而言，中国共产党在基层农村开展了多元模式的创新。如浙江温岭民主恳谈，河北青县村级治理结构，河南“4+2工作法”等等。在民主选举上，开展了“公推直选”、“两推一选”等多种民主程序的选举。可见，以“村民自治”为基础衍生的多元民主治理形式，培养了乡民的公共精神和民主能力，在一定程度上强化了政府的责任。

在现代政治实践中，“责任政府既是现代民主政治的一种范本理念，又是一种对政府公共行政进行民主治理的制度性安排”。[13]村级民主治理在一定程度上具有公共理性，我国基层民主治理是政府责任的价值回归。基层民众是政府治理能力的唯一合法拥有者，在现代政治生活中，政府远不是一个统治机构，政府的任务就是服务和增进公共责任。亚里士多德认为，政府的宗旨就是“殚精竭虑地增进公共福利和公共幸福”。由此可见，政府责任就是人民公益的内化，其宗旨就是彰显公共精神的变现。因此，基层民主治理成效提升的意义远远大于村民民主能力的提升，更是超越了农民基层民主的治理责任困境。[14]

（三）社区建设：治理转型与共同体重构。

社区是一定人群基于相互交往和共同利益而形成民众认同的社会生活共同体，其概念由滕尼斯初步提出。但公众普遍认同的社区和共同体特泛指“共同纽带”、“一定地域”、“认同意识”、“社会交往”等等。改革开放以后，各级地方政府按照“治理”的基本逻辑进行社区建设，村庄与社会步入同构趋势。[15]而今，中国农村在城镇化的布局下进行“村改社”的社区建设，其核心目标就是建构一个新型农村社区生产和生活共同体。该“生存共同体”与滕尼斯提出的“天堂社会”不同，我们待建的新型农村社区不可能找回滕尼斯社区的“天堂”社区的“温馨”。随着城镇化流程的加快，以家庭成员为交往对象、以村庄为基础的交往空间、以人情为交往法则的交往观念终究会被工业时代和后工业时代的新型社区共同体所取代。从政治学的源头来看，现代民族—国家的产生，就是要造就国家行政力量对社会严密控制，进而对社会进行全面的渗透和监控。[16]可以说，现代化历程改造了传统的社区共同体。

新型农村社区建设是国家政权建设对农村治理转型的需要，我国新型城镇化建设的社区取向就是人的城镇化。20世纪80年代至今，农村公共生活式微，社会秩序恶化，乡村社区趋于解构。但是，此时的农村社区仍然是一个熟人共同体，社会资本和关系网络交错复杂。国家严格的户籍管理制度限制了农民的自由流动权，村庄共同体变得更加封闭。因此，城镇化背景下的新型农民社区建设必须符合农村村情，在新型农村社区建设中坚守熟人社会的“脉脉温情”。目前，随着城乡流动人群的增多，社区建设的理念和指导方针也得到了中央的顶层设计。但我国农村的社区建设并不能模拟城市社区建设的“高贵”与“妖娆”，即新型农村社区里的居民享有与城市居民均等化的社区公共服务。[17]在相当长的时间内，农民还会属于现代文化社会中相对弱势的群体，国家要在农村社区建设的基础上，让农民分享与城市人群等同的生存共同体空间。

（四）服务下乡：构建城乡公共服务一体化的服务圈。

政府公共服务角色的扮演者只有遵循国家服务于民众的行为逻辑，公共政策才有公共服务均等化的行政效应。[18]政府公共服务是透视民生现实的回应逻辑，作为政府公共服务执行路径，必须在民主治理、社会管理、多元参与的三重维度下提升行政服务供给效率。当然，民主治理是实现公共服务均等化的优先路径，以民主治理规制政府行为，有效克服“政府本位”的非理性行为，保护民众的权力与责任，实现公共服务供给的制度化和程序化。毫无疑问，民主程序普遍认同的基本价值是克服权力变异和政策异化的有效手段。十八大报告在提及社会管理创新时，明确指出“要在改善民生和创新管理中加强社会建设和提供公共服务”。可见，乡村“空心化”背景下对乡村提供基层公共服务，要求形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的多元服务参与机制。[19]可见，民众多元参与是民治政府在中国特色社会主义服务体系的理论提升，也是民主治理在公共治理领域的有力聚焦。

戴维·伊斯顿认为，“任何具体政治体系存在本身就要求满足基本政治主体人的特定需要和责任”。[20]中央近年来针对农村居民的“低保制度”和“惠农政策”都体现了政府服务内容的有效反馈机制，可以说，民众民生需求的多样性与嵌入前瞻性因子的多元性使民生实践从碎片化走向一体化。公共服务的民生逻辑根源在于排除公共行政中的官僚结构以及由官僚结构所派生的非理性化程序。随着基层公共服务实践的深入，这种非个人理性与社会成员之间形成内在的困境逻辑效应会逐渐消解。因此，“全面质量管理”、“顾客导向”、“全员参与”治理理念皆让民众平等分享了公共服务均等化的成果。譬如，近年来，在我国广大农村地区社会保障为基础衍生的“新农合”、“新农保”、“农业补贴”等都是立足于农民舆论需求而产生的民生实践。服务下乡政策促使政府与公众不断反馈、沟通、还原，逐级消除制度碎片化模式，逐渐践行基层民生一体化的公共服务战略。

结语

毋庸讳言，中国村际治理的实践场域是国家权力渗透的过程。“公社化”的治理取向使基层政权有效控制了乡土中国社会，体现于国家“在场”与乡土社会自治性变迁理路。“乡政村治”的权力运行模式有效纠正了国家权力的无序运行，但实践证明“村民自治”的治理效果却不甚理想，国家权力与乡土社会力量在博弈与互动中发展。中共十八大报告明确提出，提升国家的治理能力，要在城镇化实践中创新国家治理的模式。本文对于城镇化布局下的村际治理有如下借鉴意义：首先，要引领国家政治文化与乡村社会资本互动。重建新型社区共同体的“信任资本”，在基层民众公民精神塑造过程中探求城市文明与乡土社会资本的微观基础，提升上层国家、乡土社会与个体农民政治逻辑意识形态上的一致性。其次，充分培养非政府的自主组织，协助农户“对抗”政府滥用权力的行为，化解新型农民（工）在生产、生活与交往方面的风险。随着城镇化进程的加快，非政府组织可以为流动农民工行使“代言人”的机会，也可以使农民（工）参与事关村际事务的政治决策和监督。第三，为乡土文化伦理与国家法治提供互动范本。乡土中国是一个“弱国家、弱社会”的社会，国家采取“强权”乡村治理模式是大有裨益的。随着城镇化的深入，“乡政村治”的“国退民进”的治理模式，又使得现代社会契约思想的“法”与乡土社会人情的“礼”有机结合，公民精神在一定程度上得以彰显。

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